Giammaria Gotti

1. “J’ai toujours fait part de mon doute sur ce qu’on appelle les Spitzenkandidat”. Con queste parole, il presidente francese Macron – in una conferenza stampa a margine del Consiglio europeo del 22 marzo 2024 – ha ribadito la sua opposizione allo Spitzenkandidatenprozess. Secondo Macron, infatti, il processo politicizza eccessivamente la presidenza della Commissione, che ha invece il compito di perseguire l’interesse generale dell’Unione: “elle doit s’élever au-dessus des partis”. L’idea di applicare lo Spitzenkandidatenprozess al sistema istituzionale dell’Unione europea nasce però proprio al fine di accrescere la legittimità democratica del Presidente della Commissione, cercando di favorirne l’individuazione da parte del Consiglio europeo (e la successiva elezione da parte del Parlamento europeo) nel “candidato di punta” di quel partito politico europeo che abbia ottenuto la maggioranza relativa dei seggi a seguito delle elezioni. Il successo del 2014 – quando Jean-Claude Juncker, candidato di punta del partito di maggioranza relativa (PPE), divenne Presidente della Commissione – non si replicò nel 2019, nonostante quel chiaro avvertimento del Parlamento europeo che, prima delle elezioni, si era detto “pronto a respingere qualsiasi candidato che non sia stato nominato Spitzenkandidat”. L’accordo raggiunto in sede di Consiglio europeo di proporre quale Presidente della Commissione Ursula Von der Leyen - estranea agli Spitzenkandidaten selezionati dai partiti europei prima delle elezioni - per alcuni rappresentò il “tramonto” di questa prassi. Del resto, tale prassi non sembra ancora avere la natura di norma consuetudinaria, in quanto da essa non deriva per le istituzioni dell’Unione un vero e proprio obbligo giuridico. Come è stato di recente osservato in dottrina, al momento non è altro che una “regola informale e irregolare”, basata su strumenti di soft law (specialmente risoluzioni del Parlamento europeo), o comunque un’ambigua “convenzione costituzionale” ancora in via di (difficile) consolidamento. In vista delle elezioni europee del 2024, tuttavia, la maggior parte delle famiglie politiche europee hanno espresso l’intenzione di rinnovare questa regola e hanno proceduto a selezionare i propri candidati di punta. Anche il Parlamento europeo ha tentato, attraverso una sua recente risoluzione, di rafforzarla delineando con precisione i passaggi procedimentali da seguire nell’arco temporale che va dalla fine delle elezioni alla “proposta” da parte del Consiglio europeo del Presidente della Commissione.

2. Con la risoluzione del 12 dicembre 2023, il Parlamento europeo ha chiesto “l’istituzione di un accordo interistituzionale tra il Parlamento e il Consiglio europeo per quanto riguarda il sistema dei candidati capilista nel quadro dell’articolo 17, paragrafo 7, TUE”, invitando la Presidente del Parlamento europeo ad iniziare immediatamente i lavori preparatori in vista di un tale accordo. Una richiesta che, come ci si poteva attendere, è stata ignorata dal Consiglio europeo: era del resto davvero difficile pensare di poter negoziare un accordo di tale portata a soli sei mesi dalle elezioni. In ogni caso, al fine di garantire il successo dello Spitzenkandidatenprozess, il Parlamento europeo dovrebbe riuscire a giocare d’anticipo: i candidati capilista e i presidenti dei partiti politici europei e dei rispettivi gruppi parlamentari “dovrebbero avviare negoziati subito dopo le elezioni europee del 2024 per trovare un accordo a nome del Parlamento europeo su un candidato comune alla presidenza della Commissione”, prima che il Consiglio europeo avanzi la sua proposta. Il Parlamento ritiene anche che sia necessario abbandonare ogni automatismo: subito dopo le elezioni, il candidato capolista del partito politico europeo che ha ottenuto la quota maggiore di seggi alle elezioni del Parlamento europeo dovrebbe guidare i negoziati “per individuare il candidato comune con la maggioranza più ampia”, seguito, se necessario, in tale sforzo dagli altri candidati capilista, tenendo conto in proporzione della quota di seggi ottenuti dai rispettivi partiti politici europei. Infine, il Parlamento ritiene che in assenza di un suo candidato comune, “il presidente del Consiglio europeo dovrebbe avviare consultazioni con la Presidente del Parlamento europeo, i capilista, i presidenti dei partiti politici europei e dei rispettivi gruppi parlamentari, prima che il Consiglio europeo formuli la sua proposta al Parlamento europeo”. Il Consiglio europeo dovrebbe quindi attendere a presentare la sua proposta, al fine di consentire al Parlamento europeo di presentare un candidato comune, conformemente alle consultazioni appropriate di cui all’articolo 17, paragrafo 7, TUE e al principio di leale cooperazione.

3. La stessa risoluzione chiamava i partiti europei a nominare i loro candidati alla carica di presidente della Commissione “a tempo debito, almeno 12 settimane prima del giorno delle elezioni”, dunque entro i primi giorni di marzo. Un termine che, come si vedrà, non tutti i partiti hanno rispettato. La risoluzione richiama anche l’importanza delle norme democratiche interne ai partiti, “al fine di garantire che la nomina dei candidati capilista avvenga in modo democratico”. È questo un aspetto di grande rilievo, su cui si concentreranno queste brevi note. All’interno dei dieci partiti politici europei registrati presso l’Autorità, sono varie le norme che regolano la procedura di selezione dello Spitzenkandidat. Alcuni partiti disciplinano la procedura nei suoi tratti essenziali direttamente nello Statuto (PPE, PSE, ALDE, PDE, ECR), affidando poi a decisioni dei suoi organi interni il dettaglio (PPE, PSE, EGP). Altri partiti non dettano alcuna regola (EFA, ID, ECPM, EL), affidando la decisione direttamente alla leadership di partito. L’impressione complessiva è comunque di una scarsa trasparenza dei processi. I documenti che tracciano le regole da seguire - laddove presenti - sono spesso difficilmente reperibili sui siti-web dei partiti, che non sempre rendono accessibili le decisioni dei propri organi interni. Per questo, appare particolarmente utile tentare di ricostruire i processi decisionali seguiti in vista delle elezioni europee del 2024.

4. Quanto al Partito popolare europeo (PPE), il suo Statuto affida all’Assemblea politica – organo strategico del partito – il compito di “accettare la candidatura del candidato del Partito Popolare europeo alla Presidenza della Commissione europea” (art. 16), mentre spetta al Congresso - che riunisce tutti i vertici del partito, i rappresentanti e delegati dei partiti membri e i suoi membri individuali - eleggere “il candidato del PPE per la presidenza della Commissione” (art. 18). Per le elezioni europee del 2024, è stato un regolamento dell’Assemblea politica adottato il 14 dicembre 2023 a disciplinare la procedura per la selezione del candidato di punta. Il regolamento dava tempo fino al 21 febbraio 2024 per presentare le candidature, che per essere accettate dovevano dimostrare il sostegno del partito membro del candidato e quello di almeno due partiti membri di due paesi dell’UE diversi dal paese di origine del candidato. In occasione del Congresso svoltosi a Bucarest il 7-8 marzo 2024, preso atto dell’unica candidatura pervenuta, il PPE ha eletto – a scrutinio segreto – Ursula Von Der Leyen, con 400 voti a favore e 89 voti contro (su 591 registrati al voto). Molte le astensioni, tra le quali spicca quella dei Républicains francesi, il cui presidente Eric Ciotti, in una lettera del 5 marzo 2024 indirizzata al presidente del PPE Weber, chiariva la netta opposizione alla “candidate de Monsieur Macron et non de la droite”.

5. Il Partito del Socialismo europeo (PSE) attribuisce al Congresso elettorale (art. 25 dello Statuto) il compito di eleggere il candidato comune del partito alla presidenza della Commissione, “attraverso un processo competitivo, aperto, trasparente e democratico”. Per garantire la democraticità del processo, in vista delle elezioni europee del 2019, si era seguita una procedura dettagliata delineata da una decisione della Presidenza del partito e approvata con apposita risoluzione del Consiglio di Lisbona il 1° dicembre 2017, nella quale si prefigurava una procedura di selezione di diretta consultazione tra i partiti membri che potesse includere primarie interne o anche primarie aperte, nel caso in cui vi fossero stati più candidati. La procedura seguita nel 2024 – che sembra replicare quella del 2019 – è stata avviata con il Congresso di Malaga del novembre 2023, che ne ha affidato la gestione ad un apposito “Working Group on the Common Candidate”. Il termine ultimo per la presentazione dei candidati era il 17 gennaio 2024, i quali dovevano assicurarsi il sostegno di almeno nove partiti membri. L’unica candidatura ricevuta è stata quella di Nicolas Schmit, attuale Commissario europeo per il lavoro e i diritti sociali. Formalmente nominato dalla Presidenza del partito, Schmit è stato eletto per acclamazione Spitzenkandidat del PSE in occasione del Congresso elettorale di Roma del 2 marzo 2024.

6. Particolare attenzione merita quanto deciso dal gruppo del Parlamento europeo Renew Europe, che rappresenta due partiti politici europei registrati – ALDE e il PDE. Il gruppo ha deciso di presentare un trio di candidati di punta (noto come Team Europe): uno scelto da ALDE, uno dal PDE e uno da Renaissance (partito francese del presidente Macron che non è membro di alcun partito europeo). Quanto a quest’ultimo, la scelta è ricaduta su Valérie Hayer, attualmente presidente del gruppo Renew Europe. La scelta di ricorrere a un trio di candidati è motivata non solo dalla creazione di una piattaforma elettorale comune tra ALDE – PDE – Renaissance (presentata il 20 marzo 2024 a Bruxelles), ma anche dalla perdurante assenza di liste transnazionali per le elezioni europee: ad avviso dei liberali, non avrebbe senso la selezione di un unico Spitzenkandidat, in assenza di un’unica lista transnazionale votabile dai cittadini europei. Dato che Renaissance è un partito politico nazionale (e, pertanto, Valerie Hayer non può essere considerata Spitzenkandidat di un partito politico europeo), si darà ora conto della procedura seguita da ALDE e dal PDE per la selezione del proprio candidato. Quanto all’Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l’Europa (ALDE), lo Statuto affida al Congresso il potere di eleggere “il/i candidato/i comune/i”. Le regole sono specificate nel Regolamento interno, il quale precisa che il candidato comune viene eletto dai partiti membri di Stati membri dell’Unione, dall’organizzazione giovanile European Liberal Youth (LYMEC) e dai “supporters” (membri individuali) del partito, con un sistema di voto che segue quello per l’elezione del Presidente del partito. Dopo la posizione di contrarietà allo Spitzenkandidatenprozess espressa nel 2019, che portò il partito ad individuare una rosa di sette possibili diversi candidati alla Presidenza della Commissione (Nicola Beer; Emma Bonino; Violeta Bulc; Katalin Cseh; Luis Garicano; Guy Verhofstadt e Margrethe Vestager), ALDE ha deciso, già in occasione del Congresso di Dublino del 2022 e successivamente nel Congresso di Stoccolma del maggio 2023, di tornare ad appoggiare il processo e presentare per le elezioni europee del 2024 un unico candidato (nonostante la piattaforma comune con il PDE e Renaissance di cui si diceva sopra). Marie-Agnes Strack-Zimmermann, presidente della Commissione Difesa del Bundestag tedesco, è stata candidata dal Freie Demokratische Partei (FDP), partito membro tedesco di ALDE. Come riportato da ALDE, la candidatura rappresenta una risposta positiva alla richiesta di ALDE fatta a FDP, sostenuta dai copresidenti del partito e da altri dieci partiti membri. Candidatura che è stata formalmente approvata dal Congresso di Bruxelles del 20-21 marzo 2024. Il Partito Democratico europeo (PDE), invece, assegna alla Convention il compito di designare il candidato comune (art. 17 Statuto). La Convention di Firenze dell’8 marzo 2024 ha eletto Sandro Gozi come proprio candidato di punta, sulla base di un non meglio specificato procedimento interno.

7. Il Partito Verde europeo (EGP) è quello che ha predisposto le regole più dettagliate per la selezione del candidato di punta, garantendo un processo democratico ed effettivamente competitivo. Nonostante l’assenza di apposite disposizioni nello statuto, le regole specifiche per il 2024 sono raccolte in apposita risoluzione del Congresso di Vienna del giugno 2023. Come già nel 2019, orientamento dell’EGP è quello di eleggere due candidati di punta, al fine di assicurare la parità di genere. La procedura è stata così delineata. Il Comitato dell’EGP – organo esecutivo del partito composto da 9 membri eletti dal Consiglio – ha aperto il bando per i contendenti già nel novembre 2023. Qualsiasi partito membro dell’EGP di uno Stato membro UE e la Federazione dei Giovani verdi europei (FYEG) poteva nominare un candidato entro il 28 novembre. In una seconda fase, per sottolineare il carattere transnazionale delle elezioni europee, tutti i candidati erano chiamati ad acquisire il sostegno esplicito di almeno altri cinque partiti membri dell’EGP entro il 7 gennaio 2024 al fine di diventare ufficialmente contendenti alla posizione di Spitzenkandidat. I candidati sono risultati quattro: Bas Eickhout, dei GroenLinks olandesi, Elīna Pinto del lettone Progresīvie; Terry Reintke, dei Bündnis 90/Die Grünen tedeschi e l’italiana Benedetta Scuderi, per FYEG. La risoluzione sopra richiamata invitava espressamente i partiti membri a contribuire a un processo inclusivo e partecipativo, anche organizzando dibattiti tra i diversi candidati. Il Congresso di Lione del febbraio 2024 ha eletto come Spitzenkandidaten Terry Reintke e Bas Eickhout, rispettivamente il Co-Presidente del gruppo EGP al Parlamento e la Vice-Presidente dello stesso gruppo.

8. L’Alleanza Libera europea (ALE) non ha predisposto regole specifiche nel proprio statuto. Tuttavia, già a partire dal 6 aprile 2023, il Bureau di ALE decise di partecipare alle elezioni europee del 2024 con un tandem di Spitzenkandidaten di sesso diverso. Dopo un processo interno non meglio specificato, si è previsto che i candidati sarebbero stati resi pubblici in occasione del Congresso del partito, da tenersi nell’ottobre 2023 a Strasburgo. Il 23 ottobre 2023 il Congresso di ALE ha quindi eletto Raül Romeva – già membro del governo catalano che organizzò nel 2017 il referendum per l’indipendenza della Catalogna – e Maylis Roßberg – segretario generale dell’organizzazione giovanile di ALE ed espressione della minoranza danese in Germania – come propri Spitzenkandidaten. Il Partito della Sinistra europea (EL – European Left) ha stabilito nel proprio statuto (art. 25) che l’Assemblea generale del partito “determini la piattaforma politica e la strategia di EL per le elezioni europee”, senza chiarire la procedura di selezione del proprio candidato comune. Per il 2024, risulta che, in occasione dell’evento di lancio della campagna elettorale tenutosi nel febbraio 2024 a Ljubljana, l’Assemblea generale abbia eletto Walter Baier – attuale presidente del partito – come Spitzenkandidat, accogliendo la proposta fatta dalla Segreteria politica. Il Movimento politico cristiano europeo (ECPM), nel febbraio 2024, ha selezionato come proprio candidato comune il suo Presidente, Valeriu Ghilețchi. Non sono però specificate in nessun documento le regole seguite per tale selezione. Risulta solo che la scelta è stata presa all’unanimità dai membri del Board del partito. Infine, occorre dar conto della posizione dei due partiti europei a destra dello spettro politico, l’Alleanza dei conservatori e riformisti in Europa (ECR) e Identità e Democrazia (ID). Nel 2019, ECR aveva selezionato un proprio Spitzenkandidat, in linea con quanto previsto dal suo Statuto (art. 19: il Consiglio del partito “elegge il candidato ECR per il ruolo di presidente della Commissione”). Per le elezioni del 2024, ad oggi il partito non ha ancora selezionato alcun candidato. Qualcosa sembra muoversi in vista della prossima riunione del partito, dedicata all’adozione del manifesto elettorale, che dovrebbe tenersi intorno alla metà di aprile a Bruxelles. Giorgia Meloni, presidente di ECR, ha infatti dichiarato che “chi farà il Presidente della Commissione si vede sulla base di come votano i cittadini europei” e “i conservatori potrebbero avere un loro candidato”. Posizione condivisa dal co-presidente del gruppo ECR al PE, Nicola Procaccini, ad avviso del quale ECR potrebbe optare per la selezione di uno Spitzenkandidat per dare maggiore visibilità al suo programma. ID, invece, si oppone apertamente al processo, ma il relativo gruppo del Parlamento europeo ha scelto di individuare Anders Vistisen – europarlamentare danese – come suo rappresentante nei dibattiti pubblici tra Spitzenkandidaten.

9. Come si nota da questa rassegna, non tutti i partiti assicurano procedure democratiche e trasparenti per la selezione del proprio candidato di punta. L’EGP è sicuramente il partito che da tempo garantisce un processo di selezione competitivo e aperto. Anche i popolari e i socialisti hanno delineato procedure complesse, probabilmente anche a causa del grande numero di partiti membri. Per il PSE, in assenza di una reale competizione, l’impressione è che il candidato fosse già stato individuato dai vertici di partito e che le procedure delineate fossero dedicate essenzialmente a formalizzare una scelta già presa altrove. Quanto al PPE (all’interno del quale nel 2019 vi fu una qualche competizione tra Weber e Stubb), l’assenza di altri candidati poteva giustificarsi con la difficoltà (o l’inopportunità) di confrontasi con la Presidente uscente della Commissione. La maggior parte dei partiti si distingue poi per una scarsa trasparenza dei processi decisionali: è spesso assai arduo individuare – laddove effettivamente disponibili – informazioni sulle procedure seguite e i risultati delle decisioni assunte. Un processo di selezione degli Spitzenkandidaten che non segua un metodo genuinamente democratico non contribuisce però in alcun modo a perseguire i fini per il raggiungimento dei quali lo stesso processo è stato creato. Introdotto al fine di garantire un qualche collegamento del vertice della Commissione con i cittadini europei per aumentarne così la legittimità democratica, ad oggi gli stessi cittadini non possono votare direttamente lo Spitzenkandidat favorito, nella perdurante assenza di liste transnazionali. Possono farlo, al limite, solo i cittadini dello Stato membro nella cui lista (nazionale) lo Spitzenkandidat sia stato (eventualmente) inserito. Appare allora doveroso quanto meno assicurare che la procedura di selezione dei candidati di punta da parte dei partiti politici europei si svolga in modo democratico. Tuttavia, è noto come le norme del Regolamento n. 1141/2014 (in particolare art. 4.2) sui partiti europei non siano così rigorose nell’imporre un’organizzazione interna democratica, oltre a non incentivare la possibilità che i singoli cittadini possano divenire “membri individuali” di un partito europeo, che rimangono nella maggior parte dei casi esclusivamente associazioni di associazioni. Alla luce del quadro descritto, i dubbi segnalati in apertura del presente commento rischiano di apparire tutt’altro che infondati.

In un tweet pubblicato il 3 giugno 2016, Boris Johnson scriveva: “Vienna Treaty protects rights of UK residents in France and elsewhere in EU! Brexit will make no difference”. Bastarono pochi giorni dopo il referendum celebratosi il 23 giugno dello stesso anno perché i cittadini britannici residenti nell’Unione si accorgessero di una realtà ben diversa. Poco dopo, il motto del governo inglese sarebbe diventato “Brexit means Brexit”. Era chiaro che essi avrebbero perso la cittadinanza dell’Unione e la triste realtà fu confermata dall’accordo sul recesso del Regno Unito dall’Unione europea. Diversi cittadini britannici hanno tentato di modificare questo loro destino portando la questione alla Corte di giustizia. Alcuni (Shindler e a., T-198/20; Price, T-231/20 e Silver, T-252/20) hanno chiesto direttamente al Tribunale UE di annullare la decisione (UE) 2020/135 del Consiglio che ha approvato a nome dell’Unione l’accordo di recesso nella parte in cui prevedeva la perdita della loro cittadinanza dell’UE. Il Tribunale ha però respinto tutti i ricorsi per mancanza di legittimazione (sono ora pendenti gli appelli dinanzi alla CGUE). Un altro caso è giunto alla Corte tramite il rinvio pregiudiziale di un giudice francese, che ha portato alla pronuncia in commento. Una decisione che stupisce per la drasticità con cui vengono respinte le argomentazioni secondo cui i cittadini britannici avrebbero potuto mantenere la cittadinanza dell’UE e che, secondo alcuni, rappresenta “la fine di un’era” (Peers, 2022). Anche la Corte, infatti, sembra dire ai cittadini britannici residenti nell’UE: Brexit means Brexit.

Il caso di specie
A seguito dell’entrata in vigore dell’accordo di recesso (1° febbraio 2020), EP, cittadina del Regno Unito residente in Francia dal 1984, venne cancellata dalle liste elettorali francesi, non potendo così partecipare alle elezioni comunali ivi tenutesi nel marzo 2020. Dinanzi al Tribunal judiciaire d’Auch, EP lamentava di essere stata privata, come conseguenza della perdita della sua cittadinanza dell’Unione, del diritto di voto alle elezioni comunali ex artt. 18, 20 e 21 TFUE e artt. 39 e 40 CDFUE e di non godere più nemmeno del diritto di voto nel Regno Unito in virtù della cd. “norma dei 15 anni”, che - allo stato attuale - priva di tale diritto il cittadino inglese che risieda da oltre 15 anni all’estero (il governo inglese, promotore oggi di una politica “votes for life”, ha proposto di superare tale regola).
Il giudice francese chiedeva quindi alla Corte di giustizia se i cittadini britannici che, come EP, hanno trasferito la loro residenza in uno Stato membro continuino a beneficiare dello status di cittadino dell’Unione e, più nello specifico, del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nel loro Stato membro di residenza. Se così non fosse, il giudice invitava la Corte a valutare, alla luce del principio di proporzionalità, la validità della citata decisione del Consiglio.

La decisione della Corte
La Grande Sezione della Corte di Giustizia, con sentenza del 9 giugno 2022, accogliendo sostanzialmente le conclusioni dell’AG Collins, rispondeva che, dal momento del recesso del Regno Unito dall’UE, i cittadini di tale Stato residenti in altro Stato membro “non beneficiano più dello status di cittadino dell’Unione né … del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nel loro Stato di residenza”, anche qualora siano altresì privati del diritto di voto nello Stato di cui sono cittadini (§83). La Corte arriva a tale conclusione sulla base di quattro semplici considerazioni: i) i Trattati hanno cessato di essere applicabili al Regno Unito dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso, sicché tale Stato non è più uno Stato membro (§55); ii) i cittadini del Regno Unito non possiedono più la cittadinanza di uno Stato membro, bensì quella di uno Stato terzo (§56); iii) il possesso della cittadinanza di uno Stato membro costituisce una condizione indispensabile affinché una persona possa conservare lo status di cittadino dell’Unione, mentre nessuna disposizione dei Trattati riconosce tale status e i diritti che ne conseguono a favore dei cittadini di Stati terzi (irrilevante è che i cittadini britannici abbiano precedentemente esercitato il diritto di soggiorno in uno Stato membro; §§57-58); iv) nulla nell’accordo di recesso consente di constatare che esso abbia voluto mantenere la cittadinanza dell’Unione e quindi il diritto di voto alle elezioni comunali nello Stato membro di residenza a tali cittadini (cfr. l’art. 127 dell’accordo che aveva espressamente escluso gli artt. 20, par. 2, lett. b e 22 TFUE e gli artt. 39 e 40 CDFUE dalle norme del diritto dell’Unione che avrebbero continuato ad applicarsi al Regno Unito in via transitoria fino al 31 dicembre 2020; §§63-67).
Inoltre, rilevava che nessun elemento consente di ritenere che l’Unione, in quanto parte contraente dell’accordo di recesso, non avendo richiesto che fosse previsto in tale accordo un diritto di voto alle elezioni comunali a favore dei cittadini britannici residenti in uno Stato membro, abbia ecceduto i limiti del suo potere discrezionale (§98), in quanto le istituzioni dell’Unione dispongono di un “ampio margine di scelta politica nella gestione delle relazioni esterne”. Esse non sono infatti tenute a concedere ai cittadini dei paesi terzi diritti quali il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro di residenza, riservato, del resto, ai soli cittadini dell’Unione (§99).

Le conseguenze inevitabili della “decisione sovrana” del Regno Unito di recedere dall’Unione
Un’argomentazione abbastanza forte con cui la Corte motiva la sua decisione è che la perdita del diritto di voto dei cittadini britannici residenti in altri Stati UE è conseguenza inevitabile della “sola decisione sovrana” del Regno Unito di recedere dall’Unione (v. §§53, 59 e 91; terminologia già utilizzata dalla Corte in Wightman, §59). Decisione, peraltro, che è stata assunta con un referendum a cui tutti i cittadini britannici hanno avuto modo di partecipare. Il punto è però proprio che EP, in quanto residente da più di 15 anni all’estero, aveva perso il diritto di voto nel Regno Unito. Una situazione del tutto diversa, per esempio, rispetto a quella in riferimento alla quale la Cour de Cassation francese aveva dichiarato che la perdita della cittadinanza dell’Unione non comporta una lesione sproporzionata ai diritti civili e politici della persona interessata, giacché quest’ultima “n’a pas perdu son droit de vote et d’éligibilité au Royaume-Uni, de sorte qu’il ne peut, de manière pertinente, arguer de ce qu’il serait privé de tout droit électoral et que cette privation constituerait une atteinte disproportionnée à ses droits politiques de citoyen”.
Questa specificità di EP, tuttavia, non viene particolarmente approfondita dalla Corte, che si limita a dire che “la norma dei 15 anni [è] una scelta di diritto elettorale effettuata da questo ex Stato membro, ora Stato terzo” e pertanto irrilevante per il diritto dell’Unione (§60). Sia la Corte che l’AG Collins (§§44-45) affermano che qualsiasi violazione che EP desideri invocare per quanto concerne il suo status di cittadina dell’Unione deve essere fatta valere nei confronti del Regno Unito, che ha receduto dall’Unione europea, e non nei confronti delle autorità francesi o dell’Unione europea. In altre parole, deve prendersela con il Regno Unito.
La “decisione sovrana” del Regno Unito di lasciare l’Unione è da interpretarsi come esplicito rigetto dei principi fondativi dell’Unione, compresi quelli di cui agli artt. 18, 20, 21 TFUE e art. 39 e 40 CDFUE sul diritto di voto (che lo stesso giudice del rinvio definisce principi “che formano l’identità dell’Unione”). Una tale decisione, pertanto, non può non rimanere senza conseguenze, tra cui quella di perdere il più fondamentale status personale che l’Unione è in grado di offrire e i diritti che ne conseguono. L’Unione non è poi più tenuta a garantire diritti di individui che sono cittadini di uno Stato che ha abbandonato l’Unione europea (così l’AG al §75). Si tratta di rispettare la decisione democratica del Regno Unito, che non può non produrre spiacevoli conseguenze, peraltro espressamente volute o accettate dai sostenitori di Brexit. Per dirla con Theresa May, anche per la Corte “Brexit means Brexit!”.

L’«ostacolo costituzionale» del legame inscindibile tra cittadinanza dell’Unione e cittadinanza di uno Stato membro
Come noto, gli artt. 9 TUE e 20 TFUE stabiliscono che è cittadino dell’Unione solo chi ha la cittadinanza di uno Stato membro. Era quindi del tutto conseguente da questa chiara regola che i cittadini britannici avrebbero perso la cittadinanza UE a seguito del recesso del Regno Unito dall’Unione. Alcuni avevano però proposto di attribuire ai cittadini britannici residenti nell’Unione uno “special EU protected citizen status”, tale da non far perdere loro i diritti connessi alla cittadinanza dell’Unione (Kostakopoulou, 2018). Una proposta che non è andata esente da critiche (Van Den Brink, Kochenov, 2019) e che la sentenza in commento ha definitivamente rigettato. L’AG Collins ricorda come gli Stati membri non hanno voluto attribuire all’Unione il potere di creare una cittadinanza dell’Unione slegata dalla cittadinanza nazionale e hanno pertanto eretto un vero e proprio “ostacolo costituzionale” alla possibilità che un siffatto potere venga fatto discendere implicitamente dal diritto dell’Unione (§22 delle conclusioni). Anche per la Corte, il legame tra il possesso della cittadinanza di uno Stato membro e l’acquisizione (e la conservazione) dello status di cittadino dell’Unione è “inscindibile ed esclusivo” (§48 della sentenza).
Coloro che, in vario modo, propongono di “slegare” la cittadinanza dall’Unione da quella nazionale (il dibattito è ben ricostruito da Orgad, Lepoutre, 2019), quantomeno in caso di perdita della cittadinanza dell’Unione dopo Brexit, dovrebbero superare un “ostacolo costituzionale” che la Corte ancora una volta non ha potuto abbattere.

Nessuna novità dopo Tjebbes
EP aveva cercato di appellarsi a quelle decisioni in cui la Corte, sulla base del principio di proporzionalità, aveva sancito l’obbligo di un esame individuale delle conseguenze derivanti dalla perdita della cittadinanza dell’Unione, come nel caso in cui uno Stato membro revochi la cittadinanza in applicazione di una misura legislativa di tale Stato membro (Tjebbes, C-221/17) o di una decisione individuale adottata dalle autorità competenti (Rottmann, C-135/08 e Wiener Landesregierung, C-118/20), precisando che deve trattarsi di “situazioni specifiche, rientranti nel diritto dell’Unione”. Secondo EP, la perdita della cittadinanza europea e, in particolare, del diritto di voto alle elezioni comunali in Francia produrrebbe per lei conseguenze del tutto sproporzionate, considerato il fatto che essa è privata del diritto di voto pure nel Regno Unito.
La dottrina si era interrogata sull’applicabilità di questa giurisprudenza allo scenario Brexit (Davies, 2016; Garner, 2016; Van Den Brink, 2019). Ma la Corte chiarisce che essa non può applicarsi per analogia al caso di specie, in quanto la perdita del diritto di voto e di eleggibilità in occasione di elezioni indette nello Stato membro di residenza della persona interessata è “la risultante automatica di una decisione sovrana adottata da un ex Stato membro”, cosicché nessun obbligo di esaminare individualmente, alla luce del principio di proporzionalità, la situazione di EP può più essere imposto alle autorità francesi (§§59-62). La perdita della cittadinanza (e quindi del diritto di voto) non è conseguenza di una decisione di uno Stato membro, ma - a differenza delle situazioni considerate sia in Rottmann sia in Tjebbes - è la decisione sovrana di uno Stato terzo ad aver causato la perdita, da parte di EP, dei benefici derivanti dai diritti connessi alla cittadinanza UE.
La giurisprudenza della Corte sulla perdita della cittadinanza UE non si applica più dunque alle autorità britanniche: qualsiasi aspettativa che le autorità francesi si impegnino nella valutazione individuale della situazione del ricorrente è infondata, perché la giurisprudenza in materia è sempre stata rivolta alle autorità nazionali che hanno causato la perdita della cittadinanza UE (che nella specie è il Regno Unito, non la Francia). Qualsiasi privazione del suo diritto di partecipare al processo democratico in quanto cittadina del Regno Unito discende esclusivamente dalla normativa del Regno Unito. Ancora una volta, è con quest’ultimo che EP deve prendersela.

 Il caso paradossale di EP e il rilievo del suo legame effettivo con l’Unione. Un’occasione mancata?
EP aveva affermato che avrebbero dovuto essere gli stretti legami creatisi con la Francia ad impedire che essa fosse privata della cittadinanza dell’Unione. Tuttavia, nonostante la sua lunga residenza in Francia e il suo matrimonio con un cittadino francese, EP aveva scelto di non acquisire la cittadinanza francese, pur essendo nelle condizioni di farlo. È evidente come tutte le violazioni lamentate da EP svanirebbero una volta ottenuta la cittadinanza francese, che le conferirebbe automaticamente la cittadinanza dell’Unione. Come ha messo in rilievo anche l’AG (§33), è quindi paradossale che, fondandosi esclusivamente sui suoi legami con la Francia per sostenere di avere diritto a conservare la cittadinanza dell’Unione, EP rifiuti, al contempo, di compiere il singolo passo che le consentirebbe di conservare la sua cittadinanza dell’Unione, ossia la presentazione di una domanda di cittadinanza francese.
È proprio il paradosso del caso in esame a stimolare qualche riflessione conclusiva. A ben vedere, EP lamenta di aver perso la cittadinanza dell’Unione, non il fatto che la sua cittadinanza nazionale non sia più legata a quella dell’Unione. Lamenta in altre parole che il suo legame effettivo con l’Unione, in particolare con la Francia (che deriva dalla sua stabile residenza in questo paese), a prescindere dalla sua nazionalità (inglese o francese), non venga tenuto in alcuna considerazione. Poteva essere questa l’occasione per la Corte di sviluppare quanto in qualche modo già anticipato con Tjebbes?
Quest’ultima decisione si era conclusa con l’affermazione che un soggetto che non possiede più un legame effettivo con l’Unione può perdere, senza problemi di compatibilità con il diritto dell’Unione, la propria cittadinanza europea (Tjebbes, §34-35). La Corte, come si era tentato di spiegare, avrebbe potuto proseguire il ragionamento affermando che, se è l’assenza di un legame effettivo con l’Unione a precludere la possibilità di continuare a godere dei diritti connessi alla cittadinanza europea, allora è la presenza di un siffatto legame a giustificare il riconoscimento della possibilità di godere di questi ultimi. A rilevare sarebbero così, ai fini soprattutto della conservazione della cittadinanza dell’Unione, gli elementi volontaristici della residenza e del legame con la comunità nazionale in cui il soggetto è integrato (Kostakopoulou, 2019; CESE, 2013), piuttosto che quelli accidentali della nascita in un determinato territorio o dei vincoli di sangue. Certo, è la lettera dei Trattati che impedisce di accogliere simili conclusioni.
La Corte, in questo caso, non ha quindi potuto spingersi oltre i Trattati. Probabilmente, era forte l’esigenza di non rendere senza conseguenze, persino in tale delicata materia, la “decisione sovrana” del Regno Unito di recedere dall’Unione, anche per evitare di rendere la prospettiva dell’uscita dall’Unione attrattiva per altri Stati membri, dicendo loro che possono lasciare l’Unione senza il sacrificio dei diritti dei propri cittadini. Sarebbe stato però forse il caso di spendere qualche parola in più sul rilievo che la (stabile e duratura) residenza nell’Unione – il legame effettivo con l’Unione –  può avere ai fini della conservazione della cittadinanza UE, quanto meno per dare una più approfondita risposta alle (infondate, ma forse non così paradossali) richieste di un ormai ex cittadina dell’Unione.