Daniele Camoni

Le elezioni nelle Comunidades Autónomas (CC.AA.) dei Paesi Baschi e della Catalogna hanno sempre suscitato un notevole interesse, in ragione di profili che le distinguono da tutti gli altri territori all’interno della Spagna: tra questi, la presenza di un confronto politico fondato su specificità linguistico-culturali e competenziali proprie (in quanto considerate nacionalidades históricas) e la forte preminenza di partiti di ambito regionale, di impronta nazionalista e/o indipendentista.
A questi elementi, le elezioni regionali del 2024 aggiungono la questione dell’intreccio tra i risultati a livello autonómico ed il mantenimento della stabilità del Governo spagnolo. In questo senso, è necessario prendere le mosse dallo scenario parlamentare esistente presso le Cortes Generales (sul quale D. Camoni, in Diritti Comparati-Blog, 18 ottobre 2023), per arrivare alla composizione dei Parlamenti di Paesi Baschi e Catalogna e comprendere in che modo l’elezione dei rispettivi Presidenti del Governo – in particolare, quello catalano – si lega a doppio filo alle vicende spagnole: la lente interpretativa delle problematiche sottese non è quindi solo locale, influenzando ed essendo influenzata da quanto accade a livello nazionale.
A seguito delle elezioni del 23 luglio 2023, Pedro Sánchez (Segretario Generale del PSOE) è stato (ri)eletto Presidente del Gobierno dal Congreso de los Diputados con 179 voti a favore e 171 contrari (16 novembre 2023): tra i voti favorevoli – e numericamente decisivi – spiccano quelli dei partiti baschi di EH Bildu e Partido Nacionalista Vasco-PNV (6 e 5 seggi) e quelli catalani di Junts per Catalunya-JxCat e Esquerra Republicana de Catalunya-ERC (7 seggi a testa). I numeri rivelano quindi che la variegata base parlamentare sulla quale si regge il Governo Sánchez dipende dai partiti nazionalisti e/o indipendentisti, come dimostrato dalla approvazione (30 maggio 2024) della legge di amnistia per gli indipendentisti catalani in cambio del loro voto favorevole (D. Camoni, in Diritti Comparati-Blog, 23 aprile 2024; per un’interpretazione differente, A. Mastromarino, in Diritti Comparati-Blog, 11 dicembre 2023): è sufficiente che uno solo di essi fuoriesca dalla coalizione o voti in senso contrario affinché la maggioranza venga meno.
Non è la prima volta che un Governo spagnolo si regge sui voti determinanti di partiti nazionalisti e/o indipendentisti. All’indomani delle elezioni del 1993, Felipe González (PSOE) fu rieletto Presidente per la quarta (e ultima) volta grazie all’appoggio determinante del PNV e di Convergència i Unió (CiU), partito catalano di matrice economico-liberale e nazionalista guidato da Jordi Pujol (Presidente del Governo catalano nel 1980-2003). Lo stesso accadde a José María Aznar (primo Presidente del Gobierno conservatore e leader del Partido Popular-PP) nel 1996, quando al sostegno di CiU (grazie al cosiddetto Pacto del Majestic) e del PNV si aggiunse quello dei nazionalisti di Coalición Canaria; in quest’ultimo caso, l’accordo catalano è molto interessante, poiché in base ad esso il PP avrebbe “restituito” il sostegno a CiU nel 1999, quando i nazionalisti catalani vinsero le elezioni regionali ma senza la maggioranza assoluta.
Occorre anche precisare che una certa connessione tra diverse tipologie di elezioni si era già verificata nel 2023: in particolare, a fronte del risultato delle elezioni regionali e locali del 28 maggio – che avevano visto il PP vincere in 10 CC.AA. su 14 e nelle principali città – il giorno seguente il Presidente del Gobierno Sánchez chiedeva al Sovrano lo scioglimento delle Cortes Generales e la celebrazione di elezioni nazionali anticipate per il 23 luglio (A.I. Dueñas Castrillo, in Diritti Comparati-Blog, 7 giugno 2023).
Ciononostante, il contesto attuale è caratterizzato da un’ulteriore novità – soprattutto in Catalogna – in forza della quale il rapporto tra le dimensioni regionale e nazionale è biunivoco, poiché la costituzione dei Governi regionali dipende da accordi paralleli a livello nazionale e, a loro volta, le dinamiche “autonomiche” molto probabilmente avranno ricadute sulla continuità o meno del Governo Sánchez.
In relazione alle elezioni di Paesi Baschi e Catalogna, si impongono alcune precisazioni sulle peculiarità dei sistemi elettorali. Nel caso basco, la legge regionale 5/1990 (art. 10) prevede che le tre circoscrizioni in cui è divisa la Comunidad Autónoma – corrispondenti alle province di Alava, Guipúzcoa e Vizcaya – assegnino ciascuna lo stesso numero di deputati (25), con formula proporzionale e listini bloccati. Ne deriva una distribuzione dei seggi sproporzionata rispetto alla popolazione poiché, ad esempio, la provincia di Alava (334.000 abitanti ca.) elegge un numero di deputati pari a quello di Vizcaya, la quale conta più del triplo degli abitanti (1.154.000 ca.).
Per quanto riguarda la Catalogna, essa è l’unica Comunidad Autónoma a non avere una legge elettorale propria: in questo senso, le elezioni sono regolate sulla base del combinato disposto della Disposición Transitoria Quarta dello Statuto (derogato) del 1979 – mantenuta in vita dallo Statuto del 2006 – e della Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) per le elezioni europee, nazionali e comunali. In particolare, la prima disposizione prevede che il Parlamento catalano è composto da 135 deputati, distribuiti tra le circoscrizioni provinciali di Barcellona (85), Tarragona (18), Gerona (17) e Lérida (15) e assegnati con metodo proporzionale. Ciononostante, l’ancoraggio della distribuzione dei seggi alla situazione demografica del 1979 determina una sotto-rappresentazione della provincia di Barcellona e una sovra-rappresentazione di quelle restanti: in questo senso, Barcellona – la cui popolazione è aumentata, da allora, di quasi 1,5 milioni – assegna il 63% dei seggi nonostante rappresenti il 73% ca. della popolazione catalana e, al contrario, Lérida l’11% dei seggi nonostante esprima solo il 5,7% della popolazione. Tuttavia, qualsiasi riforma in proposito è destinata a scontrarsi con l’ampia maggioranza parlamentare richiesta (due terzi dei componenti dell’Assemblea, oltre alla necessità dell’approvazione di una legge organica presso le Cortes Generales e ad un referendum regionale: art. 222.b Statuto) e con l’opposizione dei partiti nazionalisti, storicamente favoriti da questa distribuzione dei seggi.
Venendo ora ai risultati elettorali, le elezioni basche del 21 aprile 2024 mostrano un Parlamento a sei partiti: PNV e EH Bildu (27 deputati a testa), PSOE (12), PP (7), Sumar e Vox (1 deputato a testa). A titolo di primo inquadramento, si segnalano la mancata ricandidatura del Presidente uscente Iñigo Urkullu (in carica dal 2012) – dettata da una dichiarata esigenza di rinnovamento interno del PNV, non essendo previsto un limite di mandati nella legislazione regionale – la perdita di quattro seggi da parte del PNV e l’incremento di sei deputati in favore di EH Bildu.
Ai sensi dell’art. 5 della Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno, è previsto che ciascun gruppo parlamentare possa presentare in Assemblea il proprio candidato all’investitura: sarà eletto Lehendakari (Presidente del Governo basco) colui che ottenga la maggioranza assoluta in prima votazione o quella semplice nelle votazioni successive.
L’elezione del nuovo Lehendakari non ha suscitato particolari incertezze: mantendendo ferma la coalizione tra PNV e PSOE (in corso dalle elezioni basche del 2016) e rinnovando tale alleanza, il 20 giugno 2024 Imanol Pradales – candidato Presidente del PNV – è stato eletto con 39 voti favorevoli, consolidando l’accordo già raggiunto tra gli stessi partiti per l’elezione del Presidente del Parlamento basco.
Più complesso è lo scenario catalano scaturito dalle elezioni del 12 maggio 2024. In primo luogo, occorre evidenziare che, mentre le elezioni basche sono state celebrate di fatto nei tempi ordinari stabiliti dalla legge (per esaurimento della Legislatura), quelle catalane sono state indette con un anno di anticipo – da parte di un Governo di minoranza guidato da ERC sempre più in difficoltà – a causa della mancata approvazione della legge di bilancio (13 marzo 2024).
Il nuovo Parlamento si compone di otto partiti: Partido de los Socialistas de Cataluña-PSC (42 deputati), JxCat (35), ERC (20), PP (15), Vox (11), Sumar (6), CUP (4) e Aliança Catalana (2). Rispetto alle precedenti elezioni del 2021 (M. Cecili, in Diritti Comparati-Blog, 4 marzo 2021), i dati politici più rilevanti sono il venir meno di una maggioranza parlamentare indipendentista – da 74 a 61 seggi – e la significativa perdita di consensi da parte di ERC, passata da 33 a 20 seggi (e dalla prima alla terza posizione), nonché l’incremento di seggi (9) del PSC (miglior risultato dal 2003).
La fine della maggioranza parlamentare indipendentista ha quindi aperto nuovi scenari circa la formazione del Governo. Sul tavolo sembrano confrontarsi due soluzioni: da un lato, la possibilità di un “tripartito” di forze politiche di centro-sinistra – PSC, ERC e Sumar (68 seggi, coincidenti con la maggioranza assoluta) – guidato dal PSC e, dall’altro, la configurazione di accordi più “creativi” per un appoggio (o comunque, una non-ostruzione) di JxCat ad un governo di minoranza del PSC o forse addirittura viceversa.
L’elezione, il 10 giugno 2024, di Josep Rull (JxCat) come Presidente del Parlamento (con i voti di JxCat, ERC e CUP) ha fatto sì che siano gli indipendentisti di JxCat – per mezzo di Carles Puigdemont, già artefice dell’accordo per l’investitura di Sánchez come Presidente del Gobierno – a dettare tempi e modi dell’investitura del Presidente dell’Esecutivo regionale. Il 26 giugno Rull, preso atto che non vi erano candidati in quel momento disponibili a sottoporsi al procedimento di investitura, ha comunque convocato l’Asssemblea. L’obiettivo – sulla base della dottrina del c.d. atto equivalente (elaborata dal Consejo de Estado con Parere 1985/2003, §3, in relazione allo Statuto della Comunidad di Madrid e applicata in Catalogna per la prima volta nel 2020) era quello di mettere in funzionamento il cronometro di due mesi a partire dalla prima votazione ed entro i quali il nuovo Presidente deve essere eletto, pena la ripetizione delle elezioni nella prima metà di ottobre (art. 67.3 Statuto). È quindi ragionevole pensare che, fino al 26 agosto, i partiti negozieranno strategicamente tra loro, cercando anche di capire fino a che punto l’eventuale ripetizione elettorale in Catalogna potrebbe essere o meno favorevole agli uni o agli altri.
Nel frattempo, il 28 giugno 2024 il PSC ha raggiunto un accordo con i partiti indipendentisti per una riforma del Regolamento del Parlamento catalano (da approvare nel mese di luglio), la quale permetterà di estendere la possibilità di ricorrere al voto delegato e telematico in favore degli indipendentisti che, fuggiti dalla giustizia spagnola ma eletti in tale Assemblea, si trovano all’estero (Puigdemont su tutti). È significativo, inoltre, che ciò avvenga in assenza di un Governo in carica con pieni poteri.
Infine, anche le modalità applicative della legge di amnistia potrebbero avere ricadute sulla formazione del Governo catalano e dei rapporti tra gli indipendentisti e il Governo spagnolo. Con due ordinanze del 1° luglio 2024, infatti, il Giudice istruttore del Tribunal Supremo (TS) Pablo Llarena – in relazione a Puigdemont e agli indipendentisti contumaci, in attesa di giudizio per il referendum del 2017 – e la Sala Segunda dello stesso TS – rispetto a quelli già condannati per lo stesso referendum – hanno escluso che l’amnistia fosse applicabile alle specifiche modalità di appropriazione indebita (malversación) imputate ai soggetti menzionati. In particolare, si è ritenuto che tali comportamenti siano pienamente riconducibili alle eccezioni previste dalla stessa legge circa la sua applicazione, secondo cui non sono coperte da amnistia le condotte di arricchimento che abbiano determinato un beneficio personale di natura patrimoniale (art. 1.4) e, in generale, quelle che incidano sugli interessi finanziari dell’Unione europea (art. 2.e). Entrambi i giudici si sono riservati altresì di sollevare questione di incostituzionalità in relazione all’amnistia del delitto di disobbedienza. In conclusione, alla maggiore stabilità del Governo basco e linearità nella sua formazione – frutto di un più astuto pragmatismo – si contrappongono le incertezze e tensioni di quello catalano, in due scenari che, tuttavia, presentano un importante punto di contatto: la necessità di trattare le questioni regionali in esame (anche) come questioni che rilevano a livello nazionale e si intrecciano con la continuità del Governo di tutti gli spagnoli.

La presentazione alle Cortes Generales spagnole, il 24 novembre 2023, di un disegno di legge in materia di amnistia (Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña: per un primo commento, A. Mastromarino, La proposta di legge organica di amnistia in Spagna: un pasito pa’lante, in Diritti Comparati-Blog, 11 dicembre 2023) – volto ad estinguere ogni tipo di responsabilità giuridica nei confronti del movimento indipendentista catalano – ha aperto un “vaso di Pandora” sino ad allora ignoto in Spagna: quello della sua compatibilità con la Costituzione democratica del 1978 (CE), da un lato, e con la normativa europea e sovranazionale, dall’altro. Il disegno di legge è stato approvato con modifiche dal Congreso de los Diputados il 14 marzo 2024 (178 voti a favore e 172 contrari), in attesa della deliberazione del Senado.
Si impone innanzitutto una premessa di contesto. A seguito delle elezioni generali del 23 luglio 2023, si è aperta una lunga fase per la formazione del nuovo Governo (D. Camoni, Il ruolo del sovrano spagnolo nel procedimento di investitura del Presidente del Governo, in Diritti Comparati-Blog, 18 ottobre 2023), culminata il 16 novembre 2023 con l’investitura di Pedro Sánchez come Presidente del Gobierno. L’elezione di Sánchez è stata tuttavia possibile solo a fronte di un controverso accordo con tutti i partiti indipendentisti del Congreso de los Diputados, in particolare quelli catalani (Junts per Catalunya e Esquerra Republicana de Catalunya), i quali hanno subordinato il loro voto – numericamente decisivo – alla presentazione di un progetto di legge di amnistia in relazione ai fatti legati alle vicende del cosiddetto procés catalano e oggetto di condanna in diverse sedi giudiziarie (soprattutto penali e contabili).
In ordine al contenuto del disegno di legge, essa dispone l’estinzione di qualsiasi responsabilità civile, penale, amministrativa o contabile in relazione alle condotte poste in essere nell’ambito delle consultazioni referendarie (illegali) del 9 novembre 2014 e 1° ottobre 2017 e in una cornice temporale che si estende dal 1° novembre 2011 al 13 novembre 2023. Tra queste, spiccano: gli atti commessi con l'intenzione di rivendicare o promuovere la secessione o indipendenza della Catalogna; gli atti relativi alla celebrazione dei citati referendum; le condotte di appriazione indebita, disobbedienza, disordini pubblici, oltraggio a pubblici ufficiali; gli atti preparatori diretti a favorire o determinare tutte le condotte precedenti (art. 1).
La proposta di amnistia presenta numerosi ed evidenti profili di criticità, sia rispetto alla CE – in termini di incostituzionalità – sia in relazione ad alcune questioni di diritto dell’Unione europea ed internazionale, come dimostrato, in quest’ultimo caso, dall’Opinione CDL-AD(2024)003 del 18 marzo 2024 della Commissione di Venezia.
In relazione alla dimensione “interna”, diversi sono i profili concettuali a partire dai quali è possibile sostenerne la sua illegittimità rispetto alla Costituzione, interpretando a contrario gli argomenti impiegati dal Legislatore nella Exposición de motivos e da alcuna dottrina favorevole (J. García Roca, Democracia representativa y amnistía, in El País, 1 dicembre 2023):
1) Il criterio letterale e sistematico: l’assenza di una previsione in Costituzione. Nessuna disposizione della CE prevede una regolazione espressa delle leggi di amnistia. In particolare, con riferimento alla categoria dei provvedimenti di clemenza, l’art. 62.i) CE dispone che spetta al Sovrano – attraverso la formalizzazione di un atto sostanzialmente governativo – «ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales». Il riferimento alla sola ipotesi di atti di estinzione della pena ma non del reato (indulto, in forza della Ley de 18 de junio de 1870), peraltro solo nei confronti di persone considerate in modo individuale, è illustrativo di una volontà negativa sul punto dei Padri Costituenti: essendo vietate misure di indulto collettivo, ne deriva che – a maggior ragione – non possono trovare giustificazione nella Carta costituzionale provvedimenti di amnistia i quali, oltre ad estinguere la sanzione penale, hanno un raggio applicativo più ampio, poiché eliminano altresì la responsabilità penale sottostante. Nel più (amnistia) sta il meno (indulto generale).
2) Il criterio interpretativo: la volontà “originaria” dei Padri Costituenti. La descritta regolazione costituzionale dei provvedimenti di indulto è già di per sé esplicativa dell’intenzione negativa dei Costituenti. Ciononostante, ad ulteriore rafforzamento di tale posizione è doveroso ricordare che, nel corso dei lavori dell’Assemblea costituente, furono presentati due emendamenti (nn. 504 e 744), volti ad attribuire esplicitamente alle Cortes Generales la possibilità di adottare leggi di amnistia. Entrambi furono respinti, il che porta a ritenere che il rifiuto dei Costituenti di introdurre in modo espresso l’amnistia nel testo costituzionale deve essere interpretato come proibizione della stessa.
3) Il riferimento erroneo alla Legge di Amnistia del 1977. È risaputo che una delle colonne portanti della Transición española – vale a dire, il passaggio dalla dittatura di Franco alla configurazione di un modello democratico e costituzionale (consolidato con la CE del 1978) – è rappresentato dall’approvazione della Legge di Amnistia del 1977 (Ley 46/1977, de 15 de octubre). Ciononostante, pretendere di ricavare la costituzionalità dell’amnistia come categoria giuridica generale a partire da tale premessa, è errato per diversi motivi.
In primo luogo, la Legge di Amnistia del 1977 è una fonte pre-costituzionale, in quanto anteriore alla CE del 1978 e, come tale, irrilevante al fine di giustificarne la presunta legittimità attraverso una fonte successiva. In seconda battuta, il principio di abrograzione implicita contenuto nella Disposición derogatoria, comma 3 (secondo cui «quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución») non implica il venir meno automatico di tutta la legislazione pre-costituzionale per il solo fatto di essere tale in senso temporale (cfr. STC 76/1986, FJ2), bensì solo di quelle disposizioni «que no pueden ser interpretadas de conformidad con la Constitución» (STC 32/1981, FJ6): è evidente che tale ultima condizione non si realizza, poiché la Costituzione democratica nasce proprio a partire dallo spirito di riconciliazione sotteso all’amnistia del 1977.
Infine, la Legge di Amnistia del 1977 non è una legge ordinaria formale equiparabile a qualsiasi altra legge adottata dalle Cortes Generales, poiché presenta un contenuto di fatto quasi-costituzionale, in quanto voluta dalle stesse Cortes constituyentes che, nella transizione da un regime dittatoriale a uno democratico, avrebbero poi adottato la CE.
4) Il rinvio “rovesciato” alla legislazione ordinaria. Il Legislatore pretende infine di far derivare la legittimità dell’amnistia sulla base di un riconoscimento implicito successivo, testimoniato in particolare dall’art. 666.4.^a del codice di procedura penale del 1882 (Ley de Enjuiciamiento Criminal, formalmente vigente nonostante le modifiche successive), il quale prevede l’amnistia quale causa di proscioglimento pre-dibattimentale (artículos de previo pronunciamiento). L’insostenibilità di questo argomento si fonda sull’impossibilità di interpretare la CE sulla base di una fonte subordinata e del fatto che si tratta di una disposizione anteriore di quasi un secolo alla CE; peraltro, in tutti i progetti di riforma successivi (Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal del 2011, Anteproyecto de Código Procesal Penal del 2013, o Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal del 2020) si allude sempre all’indulto ma non all’amnistia (sugli indulti del 22 giugno 2021 per gli indipendentisti catalani, A. Mastromarino, Pedro Sánchez concede l’indulto: coraggio della politica o incauto atto?, in Diritti Comparati-Blog, 15 luglio 2021).
In definitiva, l’amnistia non solo non è prevista in Costituzione, ma è ad essa contraria in quanto esclusa dal tenore letterale, dallo spirito e dalla volontà del Legislatore costituente, con la conseguenza che solo una riforma costituzionale “formale” potrebbe giustificarne la sua legittimità: al contrario, procedere in tal senso attraverso una legge organica significa introdurre una «reforma constitucional encubierta o un fraude constitucional o un producto normativo imposible», come ha dichiarato il durissimo Informe del Segretario Generale del Senado (p. 27).
L’aspro conflitto giuridico sorto in materia avrà (almeno) una duplice appendice giurisdizionale: sul piano interno, non vi sono dubbi sul fatto che, una volta approvata, la legge arriverà al Tribunal Constitucional (TC) sia sotto forma di recurso de inconstitucionalidad da parte del principale partito di opposizione parlamentare (Partido Popular-PP), sia – con ogni probabilità – con cuestión de inconstitucionalidad sollevata da almeno un giudice chiamato ad applicare la legge a persone soggette a giudizio o già condannate in via definitiva (su tutti, il Tribunal Supremo, autore della sentenza STS 459/2019, in relazione agli eventi penalmente illeciti del “referendum” del 2017).
Inoltre, non è da escludere che lo stesso giudice a quo spagnolo possa proporre una questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea. Da un lato, vi sono forti dubbi circa la prevista applicazione dell’amnistia a determinati fatti di terrorismo – per i quali è sotto processo (in contumacia) l’ex Presidente della Generalitat catalana Carles Puigdemont, in relazione al “referendum” del 2017 – a fronte della Direttiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 marzo 2017 sulla lotta contro il terrorismo; dall’altro, la non punibilità di fatti di appropriazione indebita potrebbe confliggere con la  Direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 5 luglio 2017 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale, laddove afferma che «gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, se intenzionale, l'appropriazione indebita costituisca reato» (art. 4.3).
Da ultimo, il 21 marzo 2024 il Senado – nel quale il PP ha la maggioranza assoluta – ha avviato il procedimento per poter sollevare un conflitto di attribuzioni davanti al TC (art. 73 LOTC): in particolare, si denuncia il fatto che la decisione del Congreso di approvare una legge ordinaria in una materia coperta da riserva (di revisione) costituzionale violerebbe le attribuzioni della Camera Alta in ordine ai suoi poteri di riforma della Carta fondamentale.
Allargando l’orizzonte giuridico di riferimento, la questione ha già assunto una dimensione sovranazionale, come dimostrato dalla sopra indicata Opinione della Commissione di Venezia. In questo senso, nonostante la Commissione dia un’interpretazione del progetto di legge molto prudente – e che, per evidenti ragioni di competenza, non può estendersi alla sua compatibilità con la CE e il diritto dell’UE – essa rileva sottotraccia diversi aspetti critici che non vanno sottovalutati.
In particolare, sul piano procedurale si sottolinea la necessità di approvare tali tipologie di proposte «by an appropriately large qualified majority» (§62), nonché di incardinarle in sede parlamentare – a margine della loro legalità – secondo procedimenti ordinari e garantisti e non (come accaduto in Spagna) attraverso meccanismi di urgenza e limitativi del dibattito pubblico ed istituzionale: in questo senso, «a fast-tracked legislative procedure is therefore not appropriate for the adoption of amnesty laws given the far-reaching consequences of such laws and the fact that amnesty laws are often of a controversial nature» (§79).
Nel merito, da un lato la Commissione afferma che, tra i possibili limiti a tali misure eccezionali, possono identificarsi le auto-amnistie, «i.e. when perpetrators or responsible institutions grant themselves or their members immunity from prosecution, often on the eve of a political transition» (§74); dall’altro, sostiene che«when an amnesty intends to achieve reconciliation after certain events, the determination of the acts to be covered by it should be based on a list of general criteria with a strict link of causality with such events. As amnesties are impersonal measures applying to all persons or certain classes of persons, the criteria should not be designed to cover specific individuals» (§80).
A margine, il tema delle c.d. auto-amnistie presenta interessanti riflessi di diritto comparato, come dimostrato a partire dal caso della Corte Interamericana dei Diritti Umani Barrios Altos v. Perú (14 marzo 2001). In particolare, a fronte della legge peruviana n. 26479 del 1995 – con la quale il Governo del dittatore Fujimori garantiva l’amnistia per i fatti commessi tra il 1980 e il 1995 nel contesto della “lotta al terrorismo”, compreso il massacro di Barrios Altos da lui ordinato – la Corte dichiarò che le leggi di auto-amnistia rendevano indifese le vittime, impedivano l’accesso alla giustizia e favorivano l’impunità dei responsabili, in modo manifestamente incompatibile con la lettera e lo spirito della Convenzione americana sui diritti umani (§43). Il principio è stato confermato dalla stessa Corte – rispetto all’auto-amnistia cilena di Pinochet del 1978 –  in Almonacid Arellano v. Chile (26 settembre 2006).
Anche nel caso spagnolo, è del tutto evidente che quella in discussione è una auto-amnistia, essendo stata promossa, scritta e approvata in Parlamento proprio da quei partiti politici indipendentisti catalani nei quali militano i principali beneficiari della stessa e sui quali si regge la maggioranza dell’investitura e di governo; inoltre, l’ampiezza del raggio temporale e delle condotte interessate è così ampia e indefinita (precedendo di tre anni il “referendum” del 2014 ed estendosi sei anni dopo quello del 2017) che l’amnistia è destinata a fungere da scudo giuridico onnicompresivo di qualsiasi fatto latamente riconducibile al movimento indipendentista, ben al di là dei “referendum” indicati. Tale ultimo profilo – assieme ad altri – è stato segnalato anche dall’Informe del Consejo General del Poder Judicial-CGPJ (21 marzo 2024, §167) e, in precedenza, dalle Osservazioni critiche dei Letrados della Commissione Giustizia del Congreso de los Diputados (10 gennaio 2024, §IV.B) e C).
Infine, la presente proposta di legge non ha alcun obiettivo reale di riconciliazione, come confermato dai partiti indipendentisti catalani che l’hanno voluta, per i quali si tratta solo di un altro passo nella strategia del confronto con lo Stato spagnolo: al contrario, l’amnistia assume il carattere di rivestimento di un accordo politico necessario a Sánchez per diventare (e rimanere) Presidente del Gobierno – «sinalagmática moneda de cambio de la consecución de una mayoría parlamentaria para la investidura», con parole del Presidente del CGPJ Vicente Guilarte (§13) – nonostante lo stesso Sánchez avesse negato (anche in campagna elettorale) di voler procedere in tal senso e diversi Ministri del suo Governo ne avessero a più riprese sostenuto l’incostituzionalità nel corso della legislatura precedente.
Come ha evidenizato l’Informe del CGPJ (§49) «ni el origen [de la amnistía] es el denominado conflicto catalán, sino el mencionado acuerdo, ni su finalidad es la normalización institucional, política y social en Cataluña [...], sino el cumplimiento de los pactos en cuanto se dieron los apoyos parlamentarios al candidato a la presidencia del gobierno y, en lógica contraprestación, se acomete la concesión de la prometida amnistía».
Si ricordi anche che, a fronte di un’analoga proposta di legge – presentata il 16 marzo 2021 – l’Ufficio di Presidenza del Congreso ne aveva dichiarato l’inammissibilità (con il voto decisivo del PSOE, presieduto da Sánchez) «en la medida en que, de un examen preliminar se desprende que la misma, al suponer la concesión de un indulto general que afecta a una pluralidad de sujetos condenados por sentencia firme, entraría en una contradicción palmaria y evidente con los dispuesto en el artículo 62.i) de la Constitución, de acuerdo con el cual no cabe que la ley autorice indultos generales».
In conclusione, come ha ricordato la Commissione di Venezia, «the amnesty bill has deepened a profound and virulent division in the political class, in the institutions, in the judiciary, in the academia and in the society of Spain» (§127). Questo sarebbe stato di per sé sufficiente per invocarne – al netto degli evidenti vizi giuridici – il suo ritiro, evitando di sacrificare lo Stato di diritto e la quasi totalità della società spagnola sull’altare della sopravvivenza politica di pochi, in attesa di ulteriori rivendicazioni (già annunciate: creazione di un sistema tributario proprio e referendum di secessione) dell’indipendentismo catalano.

Le elezioni generali celebratesi in Spagna il 23 luglio 2023 per scegliere i 350 componenti del Congreso de los Diputados – nonché 208 dei 264 senatori che attualmente compongono la Camera alta – hanno consegnato alle dinamiche parlamentari della XV Legislatura (inaugurata il 17 agosto 2023) un risultato a dir poco indiavolato.
Provando a “raggruppare” i deputati eletti secondo criteri di (ragionevole) affinità politica, il blocco di centro-destra ha ottenuto 171 seggi – 137 il Partido Popular (PP), 33 Vox e 1 Unión del Pueblo Navarro (UPN) – e quello di centro-sinistra 152 seggi – 121 il Partido Socialista Obrero Español (PSOE) e 31 Sumar.
I restanti 27 seggi sono stati conquistati da varie formazioni di impronta nazionalista e/o indipendentista, quali Junts per Catalunya/JxCat e Esquerra Republicana de Catalunya/ERC (separatismo catalano: 7 a testa), EH Bildu e Partido Nacionalista Vasco/PNV (6 e 5: separatismo/nazionalismo basco), Bloque Nacionalista Galego/BNG (1: separatismo galiziano) e Coalición Canaria/CC (1: nazionalismo canario).
Nel quadro generale dei rapporti tra poteri, la forma di governo spagnola presenta i tradizionali caratteri della Monarchia parlamentare. In particolare, il necessario rapporto di fiducia che deve legare i poteri legislativo ed esecutivo si instaura tra il Presidente del Gobierno, individualmente considerato – in termini analoghi a quanto previsto dal Grundgesetz tedesco (art. 63) e diversamente dal vincolo collegiale dell’art. 94 della Costituzione italiana – e il Congreso de los Diputados, Camera “prevalente” del parlamentarismo disegnato dalla Costituzione democratica del 1978.
Il procedimento per l’elezione del Presidente del Gobierno è descritto in dettaglio nell’art. 99 della Costituzione (CE). In primo luogo, è previsto che, all’indomani di ogni rinnovo del Congreso de los Diputados e in altri «supuestos constitucionales en que así proceda» (dimissioni o decesso del Presidente in carica), il Sovrano proporrà – dopo aver consultato i rappresentanti dei gruppi parlamentari – con atto controfirmato dal Presidente del Congreso, un candidato alla Presidenza del Governo (comma 1).
La consuetudine consolidatasi nel tempo prevede che le consultazioni si snodino in senso inversamente proporzionale al numero di seggi ottenuti da ogni partito: le prime formazioni ad essere consultatate saranno quelle con meno seggi, mentre il partito vincitore delle elezioni sarà consultato per ultimo.
A seguire, il candidato proposto si presenterà al Congreso de los Diputados per esporre il ​​programma politico del Governo che intende formare e chiederà la fiducia di tale Camera nei suoi confronti (comma 2).
Se il Congreso, con il voto della maggioranza assoluta dei membri (almeno 176 su 350), conferisce la fiducia a detto candidato, il Sovrano lo nominerà formalmente Presidente del Gobierno. Qualora tale maggioranza non sia raggiunta, la stessa proposta sarà sottoposta a nuova votazione quarantotto ore dopo e la fiducia si riterrà accordata laddove si ottenga almeno la maggioranza semplice (comma 3).
Se anche dopo tali votazioni non è stato possibile investire un Presidente, si procederà a successive proposte secondo le modalità previste nei commi precedenti (comma 4). In questi termini, il Sovrano procederà a nuove consultazioni, al fine di verificare l’esistenza di maggioranze alternative e di un diverso candidato.
Infine, qualora trascorra un periodo di due mesi dal primo voto di investitura e nessun candidato riesca ad ottenere la fiducia del Congreso, il Sovrano scioglierà entrambe le Camere e indirà nuove elezioni con la controfirma del Presidente della Camera bassa (comma 5).
Non essendosi ancora positivamente concluso il procedimento di investitura di un nuovo Presidente, è doveroso prestare attenzione agli sviluppi del primo comma dell’art. 99 CE. A seguito delle consultazioni celebrate dal Sovrano tra il 21 e 22 agosto 2023 con i partiti politici – eccetto JxCat, ERC, EH Bildu e BNG, che hanno rifiutato di riunirsi con il Capo dello Stato – ciascuno di questi ha manifestato la propria posizione circa l’investitura di un candidato alla Presidenza del Governo.
In particolare, PP, Vox, UPN e CC – 172 seggi in totale – hanno espresso la propria preferenza per Alberto Núñez Feijóo (Presidente del PP); PSOE e Sumar – 152 seggi – hanno invece dichiarato il loro appoggio a Pedro Sánchez (Segretario generale del PSOE e Presidente del Governo en funciones).
Per quanto riguarda i restanti partiti nazionalisti e indipendentisti, essi hanno a più riprese affermato di non essere disposti a fornire il loro appoggio (in modo espresso o implicito) a un Governo di centro-destra presieduto da Feijóo, senza però aver allo stesso tempo ancora manifestato il loro sostegno esplicito ad un Esecutivo guidato da Sánchez.
Inoltre, sia Feijóo che Sánchez hanno richiesto al Sovrano di essere formalmente proposti quali candidati alla Presidenza del Governo: il primo, poiché vincitore delle elezioni e dotato di un maggior numero di appoggi parlamentari “certi”; il secondo, in quanto potenzialmente in grado di coagulare attorno a sé una maggioranza (assoluta) con l’insieme variegato dei partiti nazionalisti/indipendentisti (esclusa CC).
A fronte di tale situazione inedita, le attenzioni sono state subito rivolte al ruolo del Sovrano in questa fase e all’esistenza di eventuali profili di discrezionalità circa la scelta del “primo” candidato alla Presidenza. Tale questione – unita alla forte conflittualità tra i partiti e alla rilevanza mediatica di uno scenario politico complicato – ha fatto sì che la Casa Reale pubblicasse un (altrettanto) inedito comunicato stampa, nel quale il Capo dello Stato svolgeva alcune “considerazioni” rispetto alla decisione adottata.
In primo luogo, è stato osservato che, salva l’eccezione breve della XI Legislatura (13 gennaio-19 luglio 2016) in tutte le elezioni generali svoltesi dall'entrata in vigore della Costituzione, il leader del partito che ha ottenuto il maggior numero di seggi è sempre stato il primo a essere proposto dal Sovrano come candidato alla Presidenza del Governo. Tale pratica è divenuta una consuetudine nel corso degli anni.
Il riferimento corre alle elezioni del 20 dicembre 2015. In quel contesto, Mariano Rajoy – Presidente del partito che aveva ottenuto la maggioranza relativa (PP) – aveva però declinato l’offerta regia di sottoporsi al procedimento di investitura, dopo aver constatato l’assenza di appoggi parlamentari sufficienti. Il Sovrano propose allora la candidatura a Sánchez (leader del secondo partito per numero di seggi), il quale accettò, pur consapevole anch’egli della mancanza del necessario sostegno del Congreso.
La situazione di impasse condusse finalmente al primo scioglimento anticipato per impossibilità di riuscire ad eleggere un Presidente nella storia spagnola ed alla celebrazione di nuove elezioni (26 giugno 2016).
In secondo luogo, il Sovrano ha affermato che nel corso delle consultazioni con i gruppi parlamentari non era stata rinvenuta l’esistenza di una maggioranza sufficiente per l’investitura: in caso contrario, ciò avrebbe fatto decadere la consuetudine di proporre come candidato alla Presidenza il leader del partito di maggioranza relativa.
In questo modo, egli non ha fatto altro che prendere atto – in quanto Capo dello Stato di una Monarchia parlamentare e privo di margini di discrezionalità politica – degli equilibri esistenti all’interno del Congreso al momento delle consultazioni, limitandosi a constatare che il candidato della coalizione di centro-destra (Feijóo) poteva contare su un numero superiore di appoggi rispetto a quello di centro-sinistra (Sánchez).
Il riferimento alla consuetudine secondo cui il Sovrano propone in automatico il leader del partito che ha ottenuto più voti non appare allora del tutto corretto. È vero che, salvo il caso della menzionata rinuncia di Rajoy, il Capo dello Stato ha sempre proposto un candidato che, all’indomani delle consultazioni, godeva di un numero di appoggi superiore alla maggioranza assoluta – in grado di essere investito in prima votazione – ovvero disponeva di una maggioranza relativa (frutto della vittoria alle elezioni o di un accordo post-elettorale) superiore all’insieme dei voti contrari.
Tuttavia – guardando al contesto attuale – è evidente che, laddove Sánchez avesse manifestato al Sovrano l’esistenza di un accordo di investitura con JxCat, ERC, EH Bildu, PNV e BNG (il che non è accaduto), il Capo dello Stato avrebbe dovuto proporre il Segretario generale del PSOE come candidato, a prescindere dal fatto che egli non era il leader del partito che aveva vinto le elezioni: al di là dell’affermazione e superamento di eventuali consuetudini, infatti, lo impongono la matematica e le normali regole di funzionamento delle forme di governo parlamentari.
In parallelo, la volontà di Feijóo di sottoporsi all’investitura in assenza di un numero sufficiente di voti può essere interpretata in modi diversi. Da un lato, nel rispetto istituzionale dell’incarico conferitogli dal Sovrano, egli ha provato – senza successo – ad attrarre nella sua orbita i voti del PNV, facendo leva sulla sua (presunta) minor radicalità indipendentista, sul fatto che si tratta di un partito di ideologia conservatrice, di tradizione pactista e sui suoi buoni rapporti personali con il Lehendakari del Paese Basco Iñigo Urkullu (anch’egli membro del PNV).
Dall’altro, lo scopo secondario risiede nella volontà (politica) di mettere in azione il cronometro di due mesi previsto dall’art. 99.5 CE, provando così a porre un termine vincolante alle negoziazioni tra il PSOE e i partiti separatisti, nella speranza di un loro esito negativo e della conseguente ripetizione delle elezioni.
Infine, constatata l’assenza di appoggi parlamentari, il dibattito di investitura (celebratosi il 26-27 settembre 2023) si è intrecciato in modo decisivo con gli scenari politici dell’immediato futuro. In questo senso, a fronte di un secondo procedimento di investitura che vedrà protagonista Sánchez (in forza della proposta formulata dal Sovrano il 3 ottobre 2023), non può essere trascurata l’ampia discussione suscitata circa l’approvazione – quale condicio sine qua non dei partiti indipendentisti per un voto di fiducia – di una legge di amnistia per i fatti legati al “referendum” separatista catalano del 1 ottobre 2017,
Il riflesso sull’investitura di Feijóo si è colto in particolare nelle aspre critiche che lo stesso ha pronunciato fin da subito nel suo discorso rispetto a tale possibilità, lamentandone la chiara contrarietà a Costituzione e di fatto preparando il terreno (anche) per un’attività di opposizione – politica e giuridica – che si preannuncia senza sconti.
In conclusione, in entrambi i procedimenti di investitura il Sovrano ha interpretato alla perfezione il proprio ruolo costituzionale nel procedimento di investitura – «ha hecho lo que debía», con parole del Giudice emerito del Tribunal Constitucional Aragón Reyes (El Mundo, 25 agosto 2023) – assumendo l’unica decisione possibile ai sensi dell’art. 99.1 CE e senza incidere rispetto a dinamiche politiche la cui soluzione è rimessa (e non potrebbe essere altrimenti) all’accordo tra i partiti ed alla decisione finale del Congreso de los Diputados.