Valentina Rita Scotti

Con la decisione E2018/117 K2023/212 del 7 dicembre 2023 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 4 giugno 2024), la Corte costituzionale turca (Anayasa Mahkemesi – AYM) ha annullato alcune disposizioni del decreto (Kanun hükmünde kararname – KHK) n. 703 recante ‘Emendamenti ad alcune leggi e decreti legge per l’adeguamento alla riforma costituzionale’ emanato il 2 luglio 2018 ai sensi della legge di autorizzazione n. 7142 del 10 maggio 2018. In altre parole, la AYM ha annullato alcune delle micro-disposizioni contenute nel KHK n. 703/2018 aventi lo scopo di dare attuazione alla riforma costituzionale che nel 2017 aveva introdotto il cosiddetto “governo del Presidente” in sostituzione della forma di governo parlamentare (legge n. 6771, 21 gennaio 2017).
Contro questo decreto, il principale partito di opposizione (il Partito popolare repubblicano, Cumhuriyet Halk Partisi – CHP) aveva fatto ricorso alla Corte costituzionale, implicitamente richiedendole di prendere una posizione contro la costruzione dell’autoritarismo (quantomeno) competitivo che il Partito della giustizia e dello sviluppo (Adalet ve Kalkınma Partisi – AKP) sta realizzando nel paese sin dalla sua prima elezione nel 2002. Il ricorso si inserisce altresì nell’annosa questione relativa alla competenza della AYM al judicial review dapprima dei decreti legge e, a seguito dell’introduzione del presidenzialismo, dei decreti presidenziali.
Sul punto, in effetti, i giudici costituzionali hanno seguito una giurisprudenza ondivaga. Nella vigenza del sistema parlamentare, ma prima che l’AKP divenisse forza di governo, la Corte aveva stabilito che i decreti dell’Esecutivo potessero essere considerati legittimi solo se emanati in casi di necessità, urgenza e importanza (AYM E1989/4, K1989/23, 16 maggio 1989); la AYM aveva altresì disposto che tali decreti non potessero mai riguardare materie relative ai diritti e alle libertà fondamentali e potessero disciplinare ma giammai limitare i diritti sociali ed economici (AYM E1990/12, K1991/7, 4 aprile 1991). La Corte si era anche soffermata sui decreti che l’Esecutivo era competente ad adottare durante la vigenza dello stato di emergenza, secondo la disciplina prevista dall’art. 121 della Costituzione del 1982 per le circostanze straordinarie dovute a disastri naturali, crisi economiche, diffusi atti di violenza o severi rischi per l’ordine pubblico. Nello specifico, la AYM aveva stabilito che tali decreti dovessero rispettare la natura transitoria degli eventi di cui erano conseguenza e non potessero pertanto introdurre o modificare norme dal carattere permanente; in ogni altro aspetto, inoltre, essi avrebbero dovuto essere considerati alla stregua dei decreti ordinari dell’Esecutivo e dunque rispettare le stesse condizioni di questi ultimi con riferimento al controllo di costituzionalità (AYM E1990/25, K1991/1, 10 gennaio 1991; AYM E1991/6, K1991/20, 3 luglio 1991). Tuttavia, a seguito della riforma costituzionale del 2010 (legge n. 5982, 7 maggio 2010) che aveva consentito ‘l’impacchettamento’ della AYM con giudici filo-governativi, la giurisprudenza costituzionale aveva subito un totale overruling, avendo la Corte dichiarato l’assenza in Costituzione di parametri per imporre alcun limite all’approvazione di decreti ordinari (AYM E2011/60, K2011/147, 27 ottobre 2011). All’indomani del fallito golpe del 2016 – cui ha fatto seguito l’approvazione di numerosi decreti emergenziali ‘epurativi’ – la Corte aveva infine dichiarato la propria incompetenza al controllo di costituzionalità degli stessi (AYM E 2016/166 K 2016/159 ed E 2016/167 K2016/160, 12 ottobre 2016, nonché E 2016/171 K 2016/164 ed E 2016/172 K2016/165, 2 novembre 2016).
La decisione che qui si discute rappresenterebbe, dunque, una nuova inversione giurisprudenziale, pur dovendosi tenere conto della particolare circostanza per cui la Corte ha dovuto valutare la conformità alla Costituzione di un decreto presidenziale emesso a partire da una legge di autorizzazione approvata prima che la riforma costituzionale del 2017 sostituisse i KHK con i decreti presidenziali e pertanto ricollegabile alla disciplina ex art. 82 della versione originaria della Costituzione del 1982 relativa alla delega del potere legislativo al Consiglio dei Ministri, nei limiti stabiliti dall’art. 91. Pur con questo caveat, è interessante notare come la AYM non abbia esitato a dichiarate la propria competenza a verificare la compatibilità dei decreti sia con la Costituzione che con la legge di autorizzazione, elaborando un test in tre parti: i) conformità del decreto con gli articoli 91 e 163 della versione originale della Costituzione del 1982 (poi abrogati con la riforma costituzionale del 2017), che sottraggono alcune materie alla disciplina per decreto; ii) conformità con l’oggetto, l’obiettivo, le finalità e i principi che la Grande Assemblea ha definito nella legge di autorizzazione; iii) conformità con la Costituzione in termini generali. Nell’opinione della Corte, alcune disposizioni del KHK n. 703/2018 non avrebbero rispettato le finalità e gli obiettivi della legge di autorizzazione, peraltro violando il limite previsto dall’art. 91 Cost. circa l’impossibilità di intervenire con decreto su questioni riguardanti i diritti e le libertà fondamentali. In breve, il decreto, il cui scopo doveva essere di disciplinare il trasferimento delle competenze dell’Esecutivo dal Consiglio dei Ministri al Presidente a seguito della modifica della forma di governo, avrebbe invece ecceduto il proprio scopo finendo per attribuire eccessive competenze al Presidente. La AYM, tuttavia, non ha dichiarato incostituzionale l’intero decreto, ma ne ha censurato selezionate disposizioni in una sentenza con effetti differiti (art. 115.3 Cost.) che garantisce alla Grande Assemblea un anno per intervenire con una nuova disciplina.
Accantonando i tecnicismi della decisione, occorre precisare che essa interviene su questioni che hanno profondamente diviso la società turca in tempi recenti. Tra le disposizioni censurate, infatti, vi sono quelle relative alla nomina dei rettori universitari e del governatore della Banca centrale.
Quanto al primo punto, il KHK n. 703/2018 aveva – attraverso la modifica di pochissime parole – sottratto al Consiglio dell’Istruzione superiore (Yükseköğretim Kurulu – YÖK) la competenza ad indicare i candidati per la nomina presidenziale dei rettori delle università pubbliche e ad emettere un parere vincolante per la nomina dei rettori delle università private, collocandola nella discrezione del Presidente e abrogando anche la condizione che imponeva una seniority di almeno tre anni nel ruolo di professore ordinario. Immediata conseguenza di questa modifica era stata la nomina, nel gennaio 2021, di Mehmet Bulu, noto per le simpatie verso l’AKP e accusato di aver plagiato alcune parti della propria tesi di dottorato, alla carica di rettore della prestigiosa università Boğaziçi di Istanbul. L’evento aveva attirato anche l’attenzione internazionale in ragione delle proteste che gli studenti e i docenti di questa università avevano organizzato e che si erano ben presto trasformate, come già nel caso di Gezi Parkı nel 2013, in occasioni per l’espressione di un più vasto dissenso verso le politiche governative a seguito della violenza con cui le forze di polizia avevano tentato di reprimere le prime manifestazioni e della campagna di arresti ed espulsioni dall’università che era seguita.
Quanto alla seconda disposizione censurata, il KHK n. 703/2018 aveva introdotto la possibilità, in spregio all’indipendenza della Banca, che il Presidente – già competente alla nomina del governatore della Banca centrale – ponesse anticipatamente fine al suo mandato, come in effetti accaduto il 6 luglio 2019, quando Murat Çetinkaya era stato sostituito da Murat Uysal. La decisione presidenziale si collocava nel solco del dibattito circa le più opportune politiche economiche da adottare in risposta alla crescente crisi economica e finanziaria che si abbatte dal 2018 sul paese, soprattutto relativamente alla possibilità di tagliare o meno i tassi di interesse.
Applicando il test per il controllo di costituzionalità dei decreti, la AYM ha stabilito che entrambe le disposizioni eccedessero lo scopo della legge di autorizzazione e, disciplinando aspetti relativi all’assunzione di pubblici uffici sottratti alla decretazione dalla versione della Costituzione del 1982 in vigore al momento dell’approvazione della legge di autorizzazione, dovessero quindi essere dichiarate incostituzionali.
L’immediata reazione del Ministro della giustizia Yılmaz Bakan Tunç, avvenuta attraverso i suoi account social, è stata di evidenziare il parziale accoglimento da parte della Corte, peraltro ricordando che il parametro da essa utilizzato sia stato superato dall’art. 104 Cost. come novellato che attribuisce al Presidente il potere di nominare i vertici della pubblica amministrazione attraverso decreti presidenziali. Pertanto, secondo il Ministro Tunç, la reazione entusiasta di coloro che hanno sostenuto, a partire da questa sentenza, che i poteri di nomina del Presidente e le altre competenze attribuitegli dalla Costituzione, dalle leggi o dai decreti presidenziali secondo la nuova forma di governo siano da ritenersi illegittimi, è infondata.
Questa chiara presa di posizione non rappresenta una novità ma si pone in linea di continuità con le recenti dinamiche che hanno contrassegnato le relazioni tra l’Esecutivo e la AYM. Già in passato le Corti ordinarie erano state incoraggiate a non procedere al rilascio dei giornalisti Can Dundar e Erdem Gul a seguito delle pronunce con cui la Corte costituzionale aveva evidenziato la violazione dei loro diritti durante il processo al quotidiano Cumhuriyet, così come a disattendere la decisione della Corte nel caso Can Atalay, che peraltro chiamava in causa la rimozione dell’immunità parlamentare. Allo stesso modo, un tentativo di delegittimazione della AYM era stato osservato allorché l’Esecutivo aveva proposto una interpretazione ‘elastica’ delle norme relative alla nomina e rimozione di pubblici ufficiali, nello specifico di membri del potere giudiziario, nel caso che aveva coinvolto il giudice Adem Kartal, su cui si è recentemente pronunciata la Corte europea dei diritti umani.
Sebbene, come anticipato, molti abbiano ritenuto la decisione in parola una chiara espressione della volontà della Corte costituzionale di porsi come garante dei diritti fondamentali e di schierarsi nuovamente al fianco delle forze laiche che provano a contrastare la regressione democratica che l’AKP sta consolidando, è opinione di chi scrive che una differente lettura del caso possa essere proposta. Sin dall’elezione del 2002, infatti, l’AKP ha tentato – riuscendoci – di contrastare la presenza nelle istituzioni delle forze espressione del laicismo di eredità kemalista favorendo le condizioni (e spesso creandole, come nel caso della riforma costituzionale del 2010) per la penetrazione di elementi affiliati alla galassia dell’Islam politico turco. Una volta consolidato il potere e marginalizzata l’influenza delle forze laiche, tuttavia, le mille sfumature che caratterizzano i gruppi islamici sono emerse. Lo si è notato con chiarezza in occasione del fallito golpe del 2016, il cui orchestratore è ufficialmente il movimento Hizmet dell’imam Fethullah Gülen. È forse meno noto che anche la maggioranza dei giudici della AYM è a vario titolo avvicinabile alla corrente islamica guidata dalla fondazione Hak-Yol, un tempo alleata dell’AKP e poi entrata in contrasto con esso, come lascerebbe supporre la scelta dei giudici costituzionali di confermare la presidenza della Corte nelle mani di Zühtü Arslan nel 2023, invece di sostenere il candidato di Erdoğan.
Partendo da queste note di contesto si potrebbe così ipotizzare che la Corte costituzionale abbia voluto ricordare all’Esecutivo la propria presenza e il proprio ruolo nell’architettura istituzionale, emettendo una sentenza che solo accidentalmente supporta le posizioni del CHP e dei secolaristi.

1.Confermando un trend avviatosi con la controversa nomina di Melih Bulu a rettore dell’Università Boğaziçi, l’istituzione di due nuove facoltà nella medesima e la nomina di Irfan Fidan alla Corte costituzionale, la Gazzetta Ufficiale di sabato 20 marzo 2021 ha visto la pubblicazione di un nuovo e controverso decreto presidenziale. Il decreto presidenziale n. 3781 ha infatti dichiarato il recesso della Turchia dalla Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, meglio nota come Convenzione di Istanbul.
La vicenda si inserisce in un lungo dibattito circa il contenuto della Convenzione che ha interessato la politica turca sin dalla ratifica della stessa e che si è esacerbato nell’estate del 2020. Il 2 giugno, infatti, il portavoce dell’AKP Numan Kurtulmus ha dichiarato in una intervista che la Convenzione ha introdotto nell’ordinamento turco concetti contrari alla concezione tradizionale di famiglia esistente nel paese con particolare riferimento al riconoscimento dei diritti della comunità LGBTQIA+ e degli orientamenti sessuali non binari.
Nonostante tali elementi non si rinvengano esplicitamente nel dettato della Convenzione, che si limita ad impegnare gli Stati nella protezione e promozione dell’uguaglianza di genere nonché nella punizione delle violenze di genere e delle violenze domestiche, questa dichiarazione ha dato l’avvio a profonde riflessioni nella società turca, fornendo l’occasione di nuove polarizzazioni. Da un lato, i settori più conservatori della società hanno colto l’occasione per ribadire la necessità del recesso, probabilmente vincolando a quest’ultimo anche il futuro sostegno elettorale all’AKP; dall’altro, le donne, a prescindere dalla propria appartenenza politica, hanno immediatamente evidenziato che un qualunque atto di recesso sarebbe stato fatto oggetto di ricorso presso la Corte costituzionale. Rileva, in tal senso, anche il sostegno dell’associazione KADEM, co-fondata dalla figlia del Presidente (Sumeyye Erdoğan Bayraktar), che ha più volte sottolineato come la Convenzione di Istanbul rappresenti uno strumento imprescindibile per assicurare la tutela contro le violenze di genere in un paese dove, solo dall’inizio del 2021, si sono svolti 71 femminicidi. Più in generale, non può tacersi la profonda divisione del mondo politico sull’argomento – un sondaggio METROPOL ha rivelato una trasversale opposizione ad un recesso della Convenzione – che, in un primo momento, era sembrata far propendere per un impegno ai sensi dell’art. 72 della Convenzione affinché il testo della stessa fosse emendato ed ha quindi reso ancor più sconcertante l’improvvisa pubblicazione del decreto presidenziale di recesso.

2.Dal punto di vista del diritto internazionale, si ricorda che la Convenzione prevede ex art. 80 la possibilità di denuncia mediante notifica al Segretario Generale del Consiglio d’Europa con effetto a partire dal primo giorno del mese successivo alla scadenza di tre mesi dalla ricevuta notifica. Tuttavia, un così importante allontanamento dall’acquis del Consiglio potrebbe comportare rilevanti conseguenze da parte del Comitato dei Ministri e della PACE, come si evince dal Comunicato congiunto emesso già il 21 marzo dal Presidente del Comitato dei Ministri, Heiko Maas, e dal Presidente della PACE, Rik Daems. Allineandosi alle posizioni già espresse dalla Segretaria Generale del Consiglio, Marija Pejčinović Burić, questi ultimi hanno infatti ricordato sia il ruolo fondamentale avuto proprio dalla Turchia per la realizzazione e l’entrata in vigore della Convenzione, sia l’importante vulnus alla tutela dei diritti delle donne e alle procedure costituzionali che il recesso comporta.
Probabilmente, questa reazione concorre a spiegare anche perché nel primo comunicato emesso dalla Direzione per le Comunicazioni della Presidenza della Repubblica all’indomani del decreto si sia cercato di collocare la scelta turca per il recesso nel quadro del più ampio dibattito europeo circa i contenuti della Convenzione di Istanbul. Questo documento conferma, infatti, l’impegno della Turchia nella protezione delle donne contro la violenza di genere al momento della ratifica della Convenzione e ribadisce che le ragioni del recesso risiedono nell’utilizzo strumentale che della stessa stanno facendo alcuni gruppi affinché venga utilizzata per ‘normalizzare l’omosessualità, che è incompatibile con i valori tradizionali e della famiglia della Turchia’ (trad. mia). Il comunicato ricorda inoltre come le stesse motivazioni siano state addotte per avviare le procedure di recesso in Polonia nonché per giustificare la mancata ratifica in Bulgaria, Ungheria, Repubblica Ceca, Lettonia, Lituania e Slovacchia. Si cerca dunque di evitare che la Turchia appaia come un paese isolato – nonostante sia l’unica, sin ora, ad aver concretamente dato avvio alle procedure di recesso – anche sottolineando che, a prescindere dalla Convenzione, i diritti delle donne e il contrasto alle violenze domestiche sono parte del Piano d’Azione sui Diritti Umani presentato il 2 marzo 2021, in linea con le esistenti norme costituzionali, con la legge n. 6284 sulla protezione della famiglia e la prevenzione delle violenze contro le donne, nonché con gli impegni assunti ai sensi della CEDAW.

3.A prescindere da quale sia il livello di impegno che la Turchia saprà assicurare al contrasto alle violenze contro le donne, dal punto di vista del diritto costituzionale non mancano riflessioni che denunciano il carattere controverso della scelta presidenziale. In primo luogo, si pone una questione relativa alla costituzionalità della fonte, che non sembra essere sanata dal riferimento, nel decreto di recesso, all’art. 3 decreto presidenziale n. 9 del 15 luglio 2018. Quest’ultimo stabilisce al primo comma che la sospensione o il recesso dai trattati internazionali debba essere realizzato con decreto presidenziale, in evidente contrasto con l’art. 90 della Costituzione in cui si stabilisce che la ratifica dei trattati internazionali debba avvenire solo mediante legge della Grande Assemblea Nazionale, a seguito della quale un atto formale di ratifica è richiesto al Presidente. A ciò si aggiunga che l’art. 90 come emendato nel 2004 stabilisce che i trattati internazionali in materia di diritti umani correttamente ratificati acquisiscono un rango superiore alla legge ordinaria. È pertanto opportuno avanzare dubbi circa la possibilità che il recesso possa essere realizzato con un decreto presidenziale che, dal punto di vista procedurale, non prevede alcun tipo di coinvolgimento del Parlamento né nella fase di approvazione né successivamente. Questa fonte è stata infatti introdotta con la riforma costituzionale del 2017 e non necessita di conversione, ma si configura come una fonte autonoma disciplinata dall’art. 104, c. 17, della Costituzione. Tuttavia, rispetto alla sua relazione con la legge ordinaria e con le disposizioni in materia di diritti umani, il menzionato comma sembra essere chiaro. Esso dispone, infatti, che il Presidente della Repubblica può emettere decreti presidenziali su questioni relative al potere esecutivo e che i diritti fondamentali, i diritti individuali e i diritti politici non possono essere oggetto di tali decreti, né essi possono regolare materie su cui esiste una riserva di legge. In caso di contrasto tra un decreto ed una legge, la legge prevale e i decreti presidenziali decadono qualora la Grande Assemblea legiferi posteriormente su una materia già disciplinata con decreto.
Nonostante tali limiti, questa competenza del Presidente ha originato un ampio dibattito dottrinale circa il rispetto del principio di separazione dei poteri, in assenza di una pronuncia della Corte costituzionale che chiarisca lo status dei decreti presidenziali nella gerarchia delle fonti e la sua relazione con la legge ordinaria. Qualora le associazioni e i movimenti delle donne, che al momento sembrano avere anche il sostegno del principale partito di opposizione (CHP) dovessero concretizzare gli annunciati ricorsi presso il Consiglio di Stato e la Corte costituzionale, il decreto di recesso dalla Convenzione di Istanbul rappresenterebbe dunque la prima reale occasione per le Corti del paese per pronunciarsi su un tema così rilevante.

4.Prima facie, alcune riflessioni conclusive possono essere proposte. In primo luogo, si può sottolineare la peculiarità della scelta ‘stilistica’ di inserire la decisione sulla Convenzione di Istanbul nel novero di altre 32 decisioni presidenziali emesse nello stesso giorno, su temi quali la ridefinizione delle quote di importazione di zucchero e di alcune tariffe commerciali. Una scelta che sembra sottolineare quanta rilevanza la Convenzione abbia per l’Esecutivo turco in carica.
Più nel merito della questione, invece, si evidenzia che già perché il recesso da un trattato internazionale non riguarda questioni relative al potere esecutivo, la scelta del decreto presidenziale sembra contrastare con il dettato costituzionale e rendere pertanto nulla la stessa dichiarazione di recesso. La Convenzione di Istanbul è stata infatti ratificata con la legge n. 6251 del 24 novembre 2011, nel rispetto del menzionato art. 90 Cost., e per un recesso occorrerebbe quindi una nuova legge della Grande Assemblea. Anche qualora si volesse porre l’accento sul requisito dell’atto formale di ratifica presidenziale previsto ex art. 90, peraltro, bisognerebbe tenere presente che quest’ultimo consente al Presidente di posticipare indefinitamente l’entrata in vigore di un accordo internazionale nell’ordinamento interno evitando di perfezionarne la ratifica, ma – nell’opinione di chi scrive –non oblitera in alcun modo la necessità di un intervento parlamentare in caso di recesso.
Se adite, la scelta che le Corti effettueranno a questo riguardo, infine, assume un carattere estremamente rilevante circa il più ampio discorso sulla tenuta della democrazia turca, rappresentando un ulteriore test per i margini di indipendenza delle stesse dal potere esecutivo. Un test a cui non dovrebbe sottrarsi anche la Grande Assemblea, che potrebbe trovare spazi per reagire a questa ‘invasione’ dei propri ambiti.