Lara Trucco

Le elezioni presidenziali austriache conclusesi lo scorso 22 maggio hanno sancito la vittoria di Alexander Van der Bellen del partito “dei Verdi” (Die Grüne), con uno scarto di soli 31.026 voti rispetto a Norbert Hofer del “Partito della Libertà” (Fpoe).

La Costituzione austriaca prevede infatti che il Presidente Federale venga eletto “dal popolo della Federazione sulla base di un voto segreto, personale, diretto ed uguale”[1] ed in applicazione di una formula elettorale a doppio turno (all’art. 60). Più precisamente, nell’ambito di quello che viene comunemente considerato uno dei primi modelli di razionalizzazione della forma di governo parlamentare (si veda, in particolare, il Cap. III della Carta, sul “Potere Esecutivo Federale”), risulta eletto (e dura in carica sei anni) “colui che riporta più della metà dei voti validi”, mentre laddove non si riesca ad ottenere “questa maggioranza”, “deve avere luogo un secondo turno elettorale” ed in questo caso “si può validamente votare solo per uno dei due candidati che nel primo turno elettorale abbiano ottenuto il maggior numero di voti”, per cui, come avvenuto nell’occasione (v. la tabella qui di seguito riportata), vince l’elezione chi, tra i due pretendenti finali, prende più voti (art. 60, §2).

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Le prigioni non dovrebbero essere come le porte dell’inferno
altrimenti prenderebbero forma le parole di Dante:
‘lasciate ogni speranza, voi ch’entrate’…
(Corte EDU, Öcalan c. Turchia (n. 2), 18 marzo 2014)

Sommario: 1. Premessa. – 2. La base legale, in materia carceraria, del Consiglio d’Europa. – 3. Corte EDU e condanne dell’Italia. – 4. Sovraffollamento e politica carceraria tra Consiglio d’Europa e Unione europea. – 5. Quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell’UE? – 6. La sfida in atto.

1. Se il fatto che il Consiglio d’Europa si occupi di una materia, quale quella carceraria, fino a non molto tempo fa roccaforte degli Stati pare non destare più alcuna sorpresa (v. infra), meno diffusa è la constatazione del fatto che anche l’Unione europea stia dimostrando una crescente attenzione per un tale settore... per di più con un approccio che, nella definizione della politica carceraria eurounitaria sembrerebbe mettere in secondo piano il conseguimento di obiettivi economico-mercatori, riservando, invece, al principio personalistico-rieducativo della pena ed al valore della dignità della persona detenuta un ruolo centrale.

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* This short paper was prepared for the Teaching Seminar concerns the “Programme in European Law for Postgraduates European Court of Justice Moot Court Competition” (2013/14); it’s being published in “Scritti di Diritto privato europeo e internazionale”.

The aim of this short paper is to offer a brief overview of the interrelationships between protection of fundamental rights, in particular, through the application of the Charters of Fundamental Rights and constitutionalization process of the European Area.
It’s possible to identify two parts which will serve as synthetic guidelines of this article:
I. the Historical Part: in which we will see that the protection of rights in the EU area does not have very recent origins; and
II. (more) the present Part: in which we will examine the impact of the EU Charter.

I.1 As regards the first part, we know that the idea of “Europe” – precisely, the “United States of Europe” idea – goes back in time (e.g., Kant, Hugo, Mazzini, Cattaneo…wanting to name just a few of the most famous people) but our analysis begins from the Schuman Declaration (dated 30.05.1950).

In particular, we are going to start from a small but significant part of this Declaration, which states: “World peace cannot be safeguarded without the making of creative efforts proportionate to the dangers which threaten it. The contribution which an organized and living Europe can bring to civilization is indispensable to the maintenance of peaceful relations. In taking upon herself for more than 20 years the role of champion of a united Europe, France has always had as her essential aim the service of peace. A united Europe was not achieved and we had war (…)”.

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1. La tematica della “segretezza nell’identificabilità” dell’elettore si è presentata in tempi recenti acquisendo importanza di pari passo all’elargizione del suffragio a fasce sempre più ampie di popolazione. Ad una tale questione s’è ben presto accompagnato il più generale tema dell”‘agevolazione” del suffragio (con riguardo ai “tempi del voto” ed alle condizioni personali degli elettori): di cui sono rintracciabili i primi esempi nella legislazione elettorale della Nuova Zelanda (specie d’inizio XX secolo), annoverata, anche in ragione di ciò, tra gli ordinamenti di avanguardia nell’attuare politiche di “welfare elettorale”. Sempre in un’ottica di tipo comparatistico, poi, è dato constatare come, in molti degli ordinamenti di più consolidata democrazia, anche a costo di mettere sotto stress proprio il profilo della segretezza nella personalità del suffragio, siano state individuate particolari forme di agevolazione del suffragio stesso in ipotesi (di norma tassative) giustificate dalle particolari condizioni di determinate categorie di persone, impossibilitate a recarsi personalmente alle urne. È il caso del voto per procura previsto, per esempio, in territorio francese dall’art. L 71 del cod. él. francese, designandosi, a tal fine, un “mandatario elettorale” (in linea di principio, per una sola volta), che, appunto, li rappresenta il giorno del voto.

Ci sembra, peraltro, che quanto testé rilevato presenti, in realtà, dei profili problematici dalla portata per certi versi ben più radicale, essendo, in questi casi, il legislatore chiamato a bilanciare le esigenze di più agevole partecipazione al voto, con quelle, non meno pressanti, di segretezza (oltre che di personalità) del voto stesso. Il fatto che poi una tale operazione risulti formalmente più facile là dove manchino normative stringenti di rango costituzionale (come, accade, per l’appunto, in riferimento alla “personalità del voto”, nell’ordinamento francese), induce a riflettere (specie se si conviene nel ritenere che queste ultime custodiscano e, per certi versi, riflettano la memoria storica di un dato gruppo sociale, certificando fenomeni patologici già vissuti ed, al contempo, prevenendo una loro possibile ripetizione) su come, al pari di ogni tipo di “agevolazione” (in senso ampia considerata), anche quella concernente l’esercizio del voto, per non dare luogo ad una pratica di abusi, presupponga un adeguato livello di maturazione democratica, da parte del corpo sociale riguardato.

1. II. Quanto appena osservato ci porta anche a notare come la predisposizione di “agevolazioni” al voto possa risultare funzionalizzata ad ovviare a situazioni di obiettiva difficoltà per determinate categorie di elettori a raggiungere i luoghi di voto («Chi porterà al pascolo le oche al posto nostro?» pare che sia stato l’interrogativo più diffuso tra i contadini della Vestfalia quando, nel maggio 1848, per la prima volta, furono chiamati alle urne…).

Tra tali categorie, possono citarsi gli ammalati, le donne in avanzato stato di gravidanza, i ciechi, “la gente di mare”. (c.d. Seamen Vote), i militari in missione e, talvolta, persino, gli analfabeti, ai quali può essere consentito di votare non solo, eventualmente, con l’assistenza e il supporto di altro personale ma anche in luoghi diversi da quelli dove sono ubicati i seggi elettorali (c.d. “absentee vote”). Di siffatta problematica, si rintracciano i primi esempi nella legislazione elettorale della Nuova Zelanda, annoverata, anche in ragione di ciò, tra gli ordinamenti di avanguardia nell’attuare politiche di “welfare elettorale”.

Per quanto concerne il nostro ordinamento, di quest’ordine di problemi si son fatti carico, in particolare, l’art. 38 del d.P.R. n. 26 del 1948, con riguardo ai “militari delle Forze armate nonché gli appartenenti a corpi organizzati militarmente per il servizio dello Stato, alle forze di polizia ed al Corpo nazionale dei vigili del fuoco”, e gli artt. 23 e 22 della legge n. 493 del 1956, con riguardo, rispettivamente, ai naviganti fuori residenza per motivi di imbarco e, per diverso profilo, ai degenti in ospedali e case di cura (tali normative si trovano ora nel d.P.R. n. 361 del 1957, agli artt. 49 e ss.); si vedano, inoltre, più di recente il d.l. n. 1 del 2006, conv. nella legge n. 22 del 2006 e la legge n. 46 del 2009, aventi l’obiettivo di agevolare – e financo di render possibile – per gli elettori affetti da gravi infermità di esprimere il proprio suffragio.

III. Se, pertanto, il nostro ordinamento non può dirsi affatto insensibile al principio “di agevolazione del voto”, resta, tuttavia, perdurante l’interrogativo sul grado di appagamento complessivo dell’attuazione data a tale principio, specie in un’ottica di tipo comparatistico, dalla quale emerge come, in molti degli ordinamenti di più consolidata democrazia, anche a costo di mettere sotto stress i principi di personalità” e di segretezza del voto, accanto all’agevolazione del voto in “senso soggettivo”, siano state individuate forme di agevolazione in “senso oggettivo”, in casi tassativi, giustificati, anche qui, dalle particolari condizioni di determinate categorie di persone, impossibilitate a recarsi personalmente alle urne. È il caso del voto per procura previsto, per esempio, in territorio francese (dove, come da noi, non è previsto il voto per corrispondenza né tanto meno l’utilizzo generalizzato del voto elettronico per i residenti sul suolo nazionale), dall’art. L 71 del Code électoral, col consentire appunto agli “électeurs qui établissent que des obligations dûment constatées les placent dans l’impossibilité d’être présents dans leur commune d’inscription le jour du scrutin”, così come, dal 1993, “les électeurs qui ont quitté leur résidence abituelle pour prendre des vacances” a votare per procura, designando, in linea di principio per una sola tornata di voto, un “mandatario elettorale”, che, appunto, li rappresenta il giorno del voto.

Quanto testé rilevato presenta, in realtà, dei profili problematici dalla portata per certi versi ben più radicale. È indubbio, infatti, che, in questi casi, il legislatore deve continuamente bilanciare la necessità (specie negli ordinamenti in cui vigano forme di voto obbligatorio) di una più agevole partecipazione al voto, con l’esigenza di segretezza e personalità del voto stesso, e che tale operazione sia formalmente più facile là dove manchino normative stringenti (di rango costituzionale) in punto di personalità e segretezza del voto (come, per esempio, accade, in punto di “personalità del voto” nell’ordinamento francese). Tuttavia, le norme – segnatamente, le norme di rango costituzionale –, custodiscono e riflettono spesso la memoria storica di un dato gruppo sociale, certificando fenomeni patologici già vissuti ed, al contempo, prevenendo una loro possibile ripetizione. Da questo punto di vista, è indubbio che, in Italia, forme di broglio elettorale a scapito di soggetti particolarmente vulnerabili sia in epoca liberale, sia dopo la stessa Costituzione del ‘47, siano avvenute e non in lieve misura.

1. Quanto s’è detto pare sufficiente a dimostrare come, così come ogni tipo di “agevolazione” (in senso ampia considerata), anche quella concernente l’esercizio del voto”, per non dare luogo ad una pratica di abusi, presupponga un adeguato livello di maturazione democratica. In quest’ottica, con specifico riguardo al caso italiano, i casi di broglio emersi soprattutto sul versante del voto estero “per corrispondenza” inducono a ritenere come, almeno per ora, a salvaguardia della libertà di suffragio, non sia opportuno abbassare troppo la guardia. In particolare, i maggiori problemi riguardo al profilo della “segretezza nell’identificabilità” del voto si sono presentati, si ricorderà, in occasione delle elezioni politiche del 2008, nel c.d. “caso Di Girolamo”. Dello «scandalo», emerso in quella vicenda, rileva qui il fatto che la supposta compravendita dei voti (in determinate realtà ordinamentali) sia stata resa possibile anche e soprattutto a causa dalle gravi “lacune” che, a tutt’oggi, presenta l’Anagrafe degli italiani residenti all’estero (che fa da base ai vari tipi di consultazioni elettorali “dall’estero”, tra cui, per l’appunto, quelle per il parlamento nazionale), date le insufficienti garanzie riguardo alla corretta identificazione dei votanti, e, conseguentemente, circa la corrispondenza delle informazioni personali degli stessi coi dati concernenti gli iscritti nelle liste elettorali contenute nella suddetta A.I.R.E. Sempre con riguardo al versante della personalità del voto, mette conto, inoltre, di rilevarsi come – a differenza di quanto avviene, di norma, dove vige (come per l’elezione dei cittadini italiani residenti all’estero) il voto per corrispondenza –, in Italia non sia prevista come necessaria l’apposizione di una qualche firma autografa da parte di chi vota. Ciò che è tanto più grave se si considera che un tale “dato biometrico” è (in mancanza di altri, più affidabili “accorgimenti tecnici”) il solo che consente di appurare l’effettiva identità di chi vota (attraverso il confronto con la “firma campione” depositata, per tempo, dagli stessi votanti, identificati come tali, presso le proprie amministrazioni elettorali).

1. Se, dunque, relativamente al “voto estero”, le maggiori problematicità paiono registrarsi in riferimento al principio di personalità del suffragio, va anche rilevato come non paia militare a favore della sua segretezza, il fatto che il ridetto voto avvenga “a distanza” ed in modo “non presidiato”, data l’impossibilità, con le tecnologie messe attualmente in campo, di garantire che il suffragio si realizzi in condizioni ambientali adeguate.

È proprio la presa d’atto di una tale infausta serie di problematicità dell’attuale congegno del voto degli italiani all’estero ad averci portato (in http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0387_trucco.pdf,  del 6 gennaio 2013) ad accogliere con cauto favore la proposta della sua riforma, grazie, particolarmente, all’«adozione», in via esclusiva, e «l’utilizzo», secondo le indicazioni del Parlamento, «della tecnologia informatica», secondo un “doppio binario informatico” “home vote/voto elettronico in loco” (v. l’art. 1 del d.l. n. 67 del 2012, come conv. nella legge n. 118 del 2012)[1]. L’auspicio è che ciò possa avvenire nel quadro di un più ampio ripensamento della rappresentanza e partecipazione delle comunità italiane di residenti all’estero nella vita politica del nostro Paese. Nell’ambito, cioè, di una riforma di più ampio respiro, ricomprendente pure il voto per le elezioni amministrative, degli italiani residenti all’estero (come dei non cittadini residenti). Trattasi, del resto, di quanto indicato, di recente, dalla stessa Corte costituzionale. Per la precisione, nella sent. n. 242 del 2012 la Corte si è augurata «che il legislatore ponga rimedio» agli «inconvenienti» derivanti dalla assenza di una normativa agevolativa del voto dei residenti all’estero con riguardo alle elezioni amministrative, ponendo, con ciò, proprio la questione delle modalità con cui attuare tali necessarie agevolazioni, tenuto conto ora delle opportunità offerte dalle più recenti tecnologie trasmissive, oltre che della possibilità di favorire lo spostamento “fisico” dei votanti (attraverso, in particolare, i “tradizionali” sconti sui “costi di viaggio”, su cui la stessa Consulta ha avuto modo di pronunciarsi favorevolmente, ad es.. nelle sentt. n. 39 del 1973; e n. 79 del 1988). Là dove a favorire la seconda soluzione potrebbe essere la constatazione della difficoltà, allo stato tecnologico attuale, di garantire la sussistenza di condizioni (ambientali e “materiali”) in grado di garantire la “segretezza del voto nell’identificabilità del votante”, e, più in genere, un’espressione del suffragio a tutti gli effetti libera e svolgentesi da pressioni esterne “indebite”. Su di un diverso versante, poi, nella decisione resa il 15 marzo 2012 nel caso Sitaropoulos e Giakoumopoulos, la Corte EDU riunita in Grande Camera ha chiarito (diversamente da quanto affermato dalla Prima sezione[2]) che «none of the legal instruments examined above forms a basis for concluding that, as the law currently stands, States are under an obligation to enable citizens living abroad to exercise the right to vote», dato che dall’analisi in chiave comparata «of the legislation of Council of Europe member States in this sphere» emergerebbe la mancanza di un “acquis” comune  in materia «while the great majority of them allow their nationals to vote from abroad, some do not»; tuttavia, «as regards those States which do allow voting from abroad, closer examination reveals that the arrangements for the exercise of expatriates’ voting rights are not uniform, but take a variety of forms» (v. I §§ 74 e 75).

[1] Anche se, ad oggi, non solo del regolamento di attuazione chiamato a fissare le specifiche tecniche del suddetto voto elettronico non v’è traccia (si noti che il termine di sei mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione – vale a dire, il 23 luglio 2012 – risulta ormai ampiamente traguardato…), ma, per di più, non si può nemmeno dire che la questione del voto estero risulti tra le priorità dell’Agenda politica di questo periodo.

[2] Nella decisione dell’8 luglio 2010, infatti, la Prima sezione della Corte EDU aveva ravvisato una violazione dell’art. 3 del Protocollo n.1 da parte della Grecia a causa della mancata messa a punto di una specifica normativa per l’esercizio del diritto di voto al di fuori del territorio nazionale, in attuazione degli artt. 51 § 4 e 108 della Costituzione greca.