Gianpiero Gioia

È ormai noto a tutti che l’emergenza bellica in Ucraina, le sanzioni alla Russia e la crisi energetica sono il contesto di fondo entro cui è possibile osservare, a partire dalla primavera 2022, l’affermarsi di un notevole fenomeno inflazionistico.
Sul piano europeo tale emergenza ha trovato un suo esito naturale nell’intervento della Banca centrale europea, la quale il 21 luglio scorso - al fine di «assicurare un ritorno dell’inflazione verso il nostro obiettivo del 2% a medio termine» - ha deciso di intervenire innalzando di 50 punti base i tassi di interesse (un secondo innalzamento di 75 punti base ha avuto luogo con effetto dal 14 settembre) e approvando il c.d. “scudo anti-spread”, ovvero il TPI, Transmission Protection Instrument, (qui la conferenza stampa della Presidente Lagarde e del Vicepresidente de Guindos).
Come appare evidente dal nome, con tale meccanismo la BCE intende dotarsi di uno strumento idoneo a ridurre i differenziali dei tassi di rendimento fra i titoli di stato dei Paesi dell’Eurozona, finalizzato ad assicurare «che [l’]orientamento di politica monetaria sia trasmesso in modo ordinato in tutti i paesi dell’area dell’euro» e capace di un impatto superiore a quello garantito dal PEPP (Pandemic Emergency Purchase Program), il quale rimarrà comunque il principale strumento di tutela della trasmissione monetaria per ciò che attiene alla pandemia.
Da un punto di vista istituzionale uno degli aspetti più interessanti del TPI è rappresentato dai criteri che verranno considerati dal Consiglio direttivo della BCE al fine di decidere se poter adoperare lo strumento nei confronti dei titoli di stato del Paese membro che dovesse averne interesse. Infatti, per quanto è dato apprendere dal Comunicato stampa del 21 luglio 2022, il Consiglio direttivo terrà in considerazione:

1. il rispetto del complesso delle regole europee in tema di finanza pubblica; nello specifico il Paese membro non dovrà essere sottoposto alla procedura per deficit eccessivo o, nel caso in cui sia già stato sottoposto alla suddetta procedura, non dovrà essere inadempiente rispetto alle raccomandazioni del Consiglio ex 126, par. 7 del TFUE;
2. assenza di squilibri macroeconomici; il Paese membro non dovrà essere sottoposto alla procedura per squilibri macroeconomici o, nel caso in cui sia già stato sottoposto alla suddetta procedura, non dovrà essere inadempiente rispetto alle raccomandazioni del Consiglio ex art. 121, par. 4 del TFUE;
3. la sostenibilità finanziaria del debito pubblico per come rilevata dalle analisi della Commissione europea, del Meccanismo di stabilità, del Fondo monetario e di altre istituzioni, oltre a quelle prodotte internamente dalla Banca centrale stessa;
4. la presenza di politiche macroeconomiche sane e sostenibili, con particolare riferimento al raggiungimento degli obiettivi individuati dai singoli Piani nazionali finanziati dal c.d. Recovery fund e alle raccomandazioni della Commissione trasmesse in occasione del Semestre europeo.

Ora, avendo a mente un processo evolutivo che inizia da Maastricht e passa dall’istituzione del Patto di stabilità e crescita e dalla risposta alla crisi dell’Eurozona, appare ragionevole immaginare che qualsiasi osservatore - forse anche il meno attento - non potrà che guardare a questi criteri come ad un elemento di ordinarietà: l’Unione assicura il proprio sostegno - in questo caso attraverso l’intervento monetario - e in cambio richiede il rispetto di quelli che vengono ritenuti canoni di responsabilità finanziaria. Da qui, dunque, la legittimità di una domanda che volesse interrogarsi sull’opportunità delle brevi osservazioni che si vanno svolgendo.
Ebbene, al di là della contestabilità dello schema appena riportato (che ha, appunto, come unica valenza quella di schematizzare il possibile funzionamento di una relazione fra Stato membro e Unione), ci sembra di dover individuare l’importanza delle condizionalità poste al TPI nel particolare contesto istituzionale e politico nel quale queste dovranno avverarsi.
Come noto, infatti, a partire dalla primavera del 2020 l’Unione ha dovuto fronteggiare la crisi legata al Covid-19 e lo ha fatto con un cambio di rotta rispetto alle precedenti politiche di austerity. Su tutte, l’emissione del debito comune e la sospensione del Patto di stabilità hanno posto le basi per cambio di passo evidente ed innegabile rispetto alla risposta offerta in occasione della crisi dell’Eurozona.
Infatti, se da una parte è certamente possibile immaginare l’allontanamento da un approccio particolarmente rigido non solo nei termini di una pura offerta di solidarietà - in considerazione di una crisi che, a differenza di quella del 2008/2009, è stata del tutto simmetrica - sarebbe quantomeno ingeneroso non riconoscere le virtualità aperte al processo di integrazione dalle decisioni che hanno autorizzato l’emissione di debito comune e sospeso il PSC, a partire dal dibattito relativo proprio alle possibili riforme del Patto in occasione della sua riattivazione nel 2024 (sul punto sia consentivo il rinvio a quanto già illustrato su questo Blog)
Ciò detto, l’istituzione del TPI e le relative condizionalità pongono un nuovo tassello utile ad analizzare la direzione assunta dall’Unione, nei termini di una possibile regressione rispetto agli approdi raggiunti fra il 2020 e la fine del 2021. Infatti, se da una parte il TPI non può non essere uno strumento condizionato - a pena di renderlo promozionale rispetto a fenomeni di moral hazard -, dall’altra alcuni criteri di azionabilità sembrano definiti da contorni così fumosi da poter diventare inconsistenti. Il riferimento è chiaramente a quanto affermato dal Consiglio direttivo della BCE allorquando dichiara che uno degli elementi da tenere in considerazione saranno le valutazioni circa la sostenibilità delle politiche macroeconomiche di un Paese membro emesse dalla Commissione, dal MES e dal Fondo monetario.
Ora, al di là di un richiamo dell’immaginario alle istituzioni che hanno composto a loro tempo la c.d. Troika, ciò che appare evidente è l’indeterminatezza dei contorni di tale criterio, il quale - per come descritto - amplia in maniera consistente il ruolo del dato reputazionale, nei termini per cui la protezione assicurata dal TPI verrebbe a dipendere ancora più pesantemente dal grado di accreditamento internazionale del Paese membro interessato.
Sotto una luce diversa, invece, appare il quarto dei criteri enunciati dal Consiglio direttivo, ovvero il raggiungimento degli obiettivi del PNRR. Infatti, se di per sé l’utilizzo del PNRR come condizionalità all’attivazione del TPI è comunque riconducibile ad un fenomeno di leverage, l’ancoraggio ai Piani nazionali dota tale condizionalità di un livello di determinatezza prima facie sufficiente, oltre che a fondarsi su programmi il cui contenuto è stato in quale modo frutto di co-determinazione fra Paese membro e Commissione europea.
Da ultimo, ma solo perché tale profilo sembra assumere una portata ancora più generale, il riferimento alle procedure per disavanzo eccessivo e a quelle per squilibri macroeconomici appare problematico già soltanto per il fatto che tale ancoraggio ha luogo in un momento storico nel quale l’Unione stessa si sta interrogando sul futuro della propria governance economica. Se probabilmente questo autunno vedrà la luce un nuovo Patto di stabilità e crescita, e se devono tenersi in considerazione tutte le osservazioni già svolte in merito alla necessità invocata da più parti di abbandonare il sistema delle regole in favore di standards più flessibili (basti pensare alla istituzione di una golden rule per gli investimenti green), appare allora lecito interrogarsi circa il significato che assumeranno a breve i concetti stessi di disavanzo e squilibrio macroeconomico.
A voler guardare al TPI come segnale del forse nuovo indirizzo che assumerà la politica fiscale e monetaria europea, appare dunque l’immagine di uno strumento che riflette in maniera fedele punti di forza e criticità dell’impianto economico dell’Unione. Da una parte l’esistenza di una politica monetaria indipendente e indirizzata alla stabilità della moneta e dei prezzi provoca un potenziale arretramento delle istanze di solidarietà: lo stesso TPI è uno strumento rivolto a proteggere la trasmissione della politica monetaria a beneficio del sistema complessivo, e perciò l’intervento sui tassi di rendimento e l’assicurazione della sostenibilità del debito pubblico nazionale divengono banalmente elementi secondari. Dall’altra, sul piano fiscale, il TPI si inserisce in un contesto caratterizzato dal combinato risultante dall’emissione del debito comune e dall’esecuzione dei diversi Piani nazionali, ovvero in una condizione storica nella quale appare poco compatibile la virtuale rigidità espressa dai criteri indicati dal Consiglio direttivo (seppure non manchino, sul piano politico, pressioni verso un irrigidimento delle regole fiscali; v. sul punto la posizione del Ministro delle finanze tedesco Lindner).
In conclusione - e nel tentativo di ricostruire tassonomicamente l’evoluzione della costituzione economica europea - il TPI si offre come oggetto di studio potenzialmente fruttuoso, a maggior ragione se contestualizzato nel quadro normativo futuro, per come risulterà dalla riforma prossima del Patto di stabilità.

Il 2 marzo 2022 la Commissione ha adottato i suoi “Orientamenti sull'applicazione del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell'Unione”, con ciò attuando l’ultimo passaggio necessario ad assicurare operatività al regolamento UE 2020/2092 (sul quale v. B. Nascimbene, V. Sachetti e, se si vuole, G. Gioia).
Come noto, infatti, il Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre 2020 aveva richiesto l’elaborazione di tali linee guida da parte delle Commissione in seguito ad una eventuale sentenza della Corte di giustizia, nel caso in cui - contro il Regolamento richiamato supra - fosse stato presentato un ricorso per annullamento ex art. 263 TFUE. L’eventualità, come prevedibile, si è realizzata con i ricorsi presentati da Polonia e Ungheria, sui quali la Corte si è pronunciata il 16 febbraio 2022 (sul punto, v. il commento di V. Sachetti su questo Blog). Nel prendere posizione rispetto alle doglianze espresse dai due Stati, e nel riconoscere la legittimità dell’intervento legislativo di cui al Regolamento citato, la Corte ha fornito un apparato argomentativo circa il regime applicativo del meccanismo di condizionalità che la Commissione, al momento di predisporre le Linee guida in commento, ha sostanzialmente fatto proprio.
Non potendo riprodurre in questa sede, in maniera problematica, il composito di criticità e potenzialità che caratterizzano il meccanismo di condizionalità di cui al Regolamento 2020/2092, pare comunque opportuno provare ad individuare il contributo di specificazione che le presenti Linee guida possono apportare al Regolamento stesso, e con esso alla protezione del bilancio dell’Unione e dello Stato di diritto.
A tal fine è utile, per quanto inevitabilmente parziale, un’analisi preliminare del contenuto delle Linee guida. Queste ultime, a seguito di una introduzione nella quale la Commissione richiama l’attenzione sul rispetto del valore dello Stato di diritto - e in generale sui valori di cui all’art. 2 TUE - quale condizione essenziale ai fini dell’espressione del principio di solidarietà, e quindi ai fini del godimento delle risorse provenienti dal bilancio dell’Unione, chiariscono quali siano le condizioni per l’adozione delle misure sanzionatorie. Anzitutto, la Commissione afferma - concordando con la Corte di Giustizia - che le violazioni dello Stato di diritto possiedono in sé una connessione potenziale con le violazioni del principio di sana gestione finanziaria, ciò poiché « [la] sana gestione finanziaria e tali interessi finanziari possono […] essere gravemente compromessi da violazioni dei principi dello Stato di diritto commesse in uno Stato membro, giacché tali violazioni possono comportare, in particolare, l'assenza di garanzia che spese coperte dal bilancio dell'Unione soddisfino tutte le condizioni di finanziamento previste dal diritto dell'Unione» (par. 15). A tale fattore di espansione si deve poi aggiungere la circostanza per cui - fra i soggetti statali le cui attività possono realizzare violazioni del principio dello Stato di diritto - non debbono rientrare soltanto quelli deputati all’esecuzione del bilancio dell’Unione, bensì anche «autorità nazionali che svolgono attività generali»; ciò, tuttavia, «solo nella misura in cui siano rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione e per la tutela dei suoi interessi finanziari» (par. 20). La Commissione, inoltre, rilevando la non tassatività dell’elenco di cui all’art. 4, par. 2, lett h), del Regolamento 2020/2092, si riserva di poter giudicare caso per caso la rilevanza della violazione dello Stato di diritto (parr. 23 e 24).
Quanto al legame fra la violazione del principio dello Stato di diritto e la tutela della sana gestione finanziaria, le Linee guida offrono un prezioso spunto di riflessione poiché, oltre all’accertamento di un pregiudizio già realizzato (parr. da 27 a 30), si afferma – sempre facendo proprie le parole dalla Corte di giustizia – che «sarebbe incompatibile con le esigenze di sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione e con la tutela degli interessi finanziari dell'Unione limitare l'adozione di opportune misure nei casi in cui si accertino pregiudizi per la suddetta sana gestione finanziaria o per i suddetti interessi finanziari […] Occorre pertanto dimostrare che esiste una probabilità elevata che il rischio si verifichi, in relazione alle situazioni o alle condotte delle autorità di cui all'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento sulla condizionalità. Ad esempio, può sussistere un rischio serio per quanto riguarda i fondi dell'Unione e gli interessi finanziari dell'Unione se determinate azioni delle autorità nazionali che danno esecuzione ai fondi dell'Unione mediante appalti pubblici, riscuotono risorse proprie dell'Unione o sono preposte al controllo, alla sorveglianza e all'audit finanziari dei fondi dell'Unione o indagano su presunti casi di frode, corruzione o altre violazioni del diritto dell'Unione che riguardano l'esecuzione dei fondi o delle entrate dell'Unione, non possono essere oggetto di un controllo effettivo da parte di tribunali pienamente indipendenti» (par. 31). Il legame fra la violazione del principio dello Stato di diritto e la tutela della sana gestione finanziaria non deve essere, infine, «meramente ipotetico, troppo incerto o troppo vago» (par. 33).
In relazione alla proporzionalità delle misure adottabili, la Commissione - rilevata ancora una volta la connessione fra gravità della violazione del principio dello Stato di diritto e gravità del pregiudizio al bilancio dell’Unione – afferma che «una violazione sistemica dei principi dello Stato di diritto che incide in modo cumulativo e/o per un periodo di tempo significativo sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione o sui suoi interessi finanziari può giustificare la proposta di misure che comportino un'incidenza finanziaria significativa per lo Stato membro interessato» (par. 50) e che saranno ritenute proporzionate anche le misure che avranno un impatto su fondi relativi ad azioni «diverse da quelle interessate dalla violazione dei principi dello Stato di diritto», laddove ciò sia giustificato dall’esigenza di garantire affettività al meccanismo di condizionalità (è il caso di fondi già erogati, ed esempio; sul punto v. par. 53) . Ulteriore elemento di valutazione ai fini della determinazione delle misure è rappresentato poi dall’approccio collaborativo o meno dello Stato membro interessato (par. 50).
A parere di chi scrive, quelli appena riportati rappresentano elementi utili a produrre un giudizio di massima sul contributo che il meccanismo di condizionalità di cui al Regolamento 2020/2092 può apportare alla tutela dello Stato di diritto nell’Unione europea.
Le Linee guida in commento, infatti, rappresentano il parziale epilogo di una vicenda avviata nel 2018 con una proposta di Regolamento avanzata dalla Commissione, con la quale si intendeva istituire un meccanismo di condizionalità per l’accesso ai fondi dell’Unione collegato al rispetto del principio dello Stato di diritto, in risposta al c.d. rule of law backsliding in atto in Polonia e Ungheria. Tale esigenza emergeva con chiarezza dall’impianto normativo della proposta, nella misura in cui le sanzioni di tipo economico e finanziario risultavano dirette a tutelare lo Stato di diritto.
Nel 2020, tuttavia, l’esigenza di un pronto controllo sui fondi di cui al NextGenerationEU e l’incapacità di superare l’influenza esercitata dai Polonia e Ungheria, ha portato all’adozione di un meccanismo di condizionalità indebolito e funzionalizzato non più alla protezione del principio dello Stato di diritto bensì alla tutela della sana gestione finanziaria. Questa circostanza ha prodotto negli osservatori una certa preoccupazione circa la capacità dell’Unione di tutelare uno dei propri valori fondanti quale lo Stato di diritto. Nella versione di cui al Regolamento 2020/2092, infatti, tale valore diviene - potenzialmente - un mero strumento per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, quasi che la tutela dello Stato di diritto potesse essere rilevante soltanto quando abbia un impatto sul bilancio dell’Unione. Queste osservazioni, poi, appaiono ancora più convincenti se considerate alla luce delle Conclusioni del Consiglio europeo del dicembre 2020, con le quali si subordinava l’operatività del Regolamento all’adozione di Linee guida da parte della Commissione in seguito alla pronuncia della Corte di giustizia sull’eventuale ricorso per annullamento presentato, oltre ad intervenire sull’interpretazione del Regolamento stesso rilevando la esaustività delle condizioni di cui all’art. 4.

Questi profili critici, per quanto non risolti - la funzionalizzazione del principio dello Stato di diritto sussiste ancora - appaiono però sicuramente ridimensionati alla luce delle Linee guida in commento (e delle sentenze del febbraio 2022). Infatti, al di là dei limiti strutturali che appartengono al Regolamento, una questione fondamentale era certamente quella relativa all’approccio che avrebbero adottato le Istituzioni europee con riguardo al suo funzionamento. Il rischio, in sostanza, era quello per cui la tutela già mediata dello Stato di diritto finisse per essere paralizzata da interpretazioni eccessivamente restrittive del testo. Le Linee guida della Commissione, al contrario, lasciano pensare all’intenzione dell’Unione di rispondere alle violazioni di cui al Regolamento con misure capaci di rendere effettivo il regime sanzionatorio, e per mezzo di questo anche la tutela dello Stato di diritto. Se, come abbiamo visto, la Commissione ha stabilito un programma operativo nel quale la connessione fra violazione dello Stato di diritto è sistemica e non meramente occasionale; se la tutela non dovrà limitarsi ad un intervento ex post ma potrà consistere anche nel prevenire le violazioni in questione; se, infine, le sanzioni potranno intervenire al di là dei fondi relativi alle risorse danneggiate dalla condotta dello Stato membro, si ritiene di poter affermare che il pericolo di rendere ineffettiva la tutela dello Stato di diritto appare in qualche misura ridimensionato.
Chi scrive non può omettere di riconoscere le criticità legate alla circostanza per cui l’effettività della tutela appaia garantita da un atto normativo come quello delle Linee guida, con tutte le conseguenze del caso, in primis sul piano della certezza del diritto; tuttavia,  deve pure rilevarsi che, nell’ambito di un meccanismo di condizionalità frutto di compromessi al ribasso, le istituzioni dell’Unione - in questo caso specifico la Commissione europea, e prima ancora la Corte di giustizia con le sentenze già citate - hanno adottato un approccio il quale non riduce i valori dell’Unione a mero strumento, bensì tende a riconoscerli correttamente come elementi fondanti del processo di integrazione.
Questa conclusione, poi, appare a maggior ragione sostenibile, se si rivolge l’attenzione ad un aspetto specifico rappresentato dalla circostanza per cui la Commissione ha provveduto ad individuare come fonte di informazione ai fini del Regolamento anche le denunce presentate dai cittadini o dalle imprese dell’Unione, o da altri portatori di interessi («[u]n'altra preziosa fonte di informazione è costituita dalla presentazione di denunce motivate da parte di terzi che potrebbero essere a conoscenza di informazioni ed elementi di prova pertinenti in merito a violazioni dei principi dello Stato di diritto», par. 66). Le relative modalità operative appaiono particolarmente agevoli, essendo sufficiente segnalare - nei modi indicati dall’Allegato II delle Linee guida - la pretesa violazione ad uno specifico indirizzo di posta elettronica istituito ad hoc.
Tale possibilità, seppure inserita in un meccanismo di condizionalità inidoneo a soddisfare eventuali posizioni giuridiche del singolo, appare comunque rilevante perché rappresenta una importante occasione di contatto fra il cittadino e Istituzioni europee; occasione che, contestualizzata nell’ambito di possibili violazioni dello Stato di diritto, offre forse al cittadino europeo medio la possibilità di guardare all’Unione come progetto e realtà costituzionale, come spazio di condivisione di valori comuni, come Öffentlichkeit realizzabile e in parte realizzata.

Il 3 giugno 2021 la Grande Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione europea si è pronunciata, respingendolo, sul ricorso per annullamento proposto dall’Ungheria (causa C-650/18) nei confronti di una risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2018 con la quale quest’ultimo – nell’ambito della procedura di cui all’art. 7, par. 1 TUE - ha adottato una proposta motivata rivolta al Consiglio, affinché questo constatasse l’esistenza di un evidente rischio di violazione dei valori di cui all’art. 2 TUE.
L’Ungheria ha ritenuto illegittima la risoluzione impugnata in quanto adottata dal Parlamento europeo in violazione dell’art. 354, par. 4 TFUE e dell’art. 178, par. 3 del regolamento interno del Parlamento stesso. La ricorrente ha sostenuto, cioè, che la formula di cui all’art. 354, par. 4 TFUE <<[a]i fini dell'articolo 7 del trattato sull'Unione europea, il Parlamento europeo delibera alla maggioranza dei due terzi dei voti espressi>> doveva essere interpretata nel senso di considerare come voti espressi anche le astensioni, al contrario di quanto avvenuto in sede di approvazione della risoluzione impugnata. In quella sede, infatti, il Parlamento aveva proceduto escludendo le astensioni dal computo dei voti espressi – comunicando, peraltro, preventivamente tale scelta ai parlamentari– con il risultato di consentire l’approvazione della risoluzione (448 favorevoli, 197 contrari, 48 astenuti). A tale motivo principale andava poi ad aggiungersi in stretta connessione la denuncia della violazione dei principi di democrazia e parità di trattamento, e gradatamente quella relativa alla violazione del principio di certezza del giudizio (per via della mancata richiesta, da parte del Presidente del Parlamento europeo, di un parere della commissione affari costituzionali in merito alle modalità di votazione) e dei principi di leale cooperazione, buona fede, certezza del diritto e legittimo affidamento (secondo l’Ungheria il Parlamento non avrebbe potuto porre a fondamento della propria risoluzione anche i procedimenti d’infrazione promossi contro di essa da parte della Commissione, in quanto questi si porrebbero come una sorta di alternativa al procedimento di cui all’art. 7 TUE).
La Corte di Giustizia ha respinto tutti e quattro i motivi, partendo dalla considerazione per cui la locuzione <<voti espressi>> sia da interpretare come esclusivamente riferibile ai voti effettivamente espressi, e non alle astensioni. Prima di poterlo fare, tuttavia, ha dovuto risolvere una questione fondamentale circa la ricevibilità del ricorso, e cioè circa la possibilità stessa di poter impugnare la risoluzione con cui il Parlamento adotta una proposta motivata ex art. 7, par. 1 TUE, alla luce degli artt. 269 e 263 TFUE.

Per rispondere al quesito la Corte ha probabilmente speso il percorso argomentativo più interessante dell’intera decisione, superando da una parte le conclusioni avanzate dal Parlamento europeo, e dall’altra quelle presentate dell’Avvocato generale Michal Bobek.
Il primo, infatti, ha argomentato nel senso di escludere la competenza della Corte di Giustizia sulla risoluzione impugnata sulla scorta di un’interpretazione dell’art. 269 TFUE quale lex specialis – rispetto all’art. 263 TFUE – diretta ad escludere un controllo giurisdizionale, seppur riguardo a profili procedurali, sugli atti adottabili ex art. 7 TUE che non siano constatazioni del Consiglio europeo o del Consiglio.
Tale interpretazione dell’art. 269 TFUE sarebbe – a detta del Parlamento – l’unica capace di tutelare l’elevato tasso di politicità della procedura di cui all’art. 7 TUE: ogni altra interpretazione finirebbe, insomma, per spostare sul piano giurisdizionale una discussione che invece è e dovrebbe rimanere prettamente politica.
D’altra parte, sostiene sempre il Parlamento, neppure sarebbe ammissibile immaginare un controllo giurisdizionale pieno ex art. 263 TFUE poiché mancherebbe la produzione di effetti giuridici nei confronti di terzi, in quanto: a) la risoluzione non vincola il Consiglio al darvi o meno seguito; b) anche quando si prendesse in considerazione la risoluzione nel contesto dell’articolo unico del protocollo (n. 24) sull'asilo per i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea - per il quale l’avvio della procedura di cui all’art. 7, par. 1 TUE nei confronti di un Paese membro rende questo privo dello status di paese sicuro, con la conseguenza per gli altri Paesi membri di poter prendere in esame e dichiarare ammissibile una richiesta d’asilo proveniente da un cittadino dello Stato membro interessato – ciò non modificherebbe la qualità di detta risoluzione come misura intermedia e non definitiva.

L’Avvocato generale, da parte sua, ha proposto un approccio interpretativo del tutto opposto. Partendo, infatti, dal presupposto per cui <<l’Unione europea è un’Unione di diritto, nel senso che le sue istituzioni sono soggette al controllo della conformità di tutti i loro atti, segnatamente, ai Trattati, ai principi generali del diritto nonché ai diritti fondamentali>>, e dalla circostanza per la quale dopo il Trattato di Lisbona la Corte di Giustizia ha competenza – eccetto esclusioni espresse - su tutti gli atti dell’Unione che producano effetti giuridici, egli ha considerato l’art. 269 TFUE come norma sistematicamente preposta a specificare una competenza della Corte (quella sugli aspetti procedurali relativi alle constatazioni del Consiglio europeo e del Consiglio ex art. 7 TUE), lasciando impregiudicata però la competenza ex art. 263 su tutti gli altri atti adottati nell’appena menzionata procedura.
Da qui, dunque, l’impugnabilità ex art. 263 TFUE della risoluzione con cui il Parlamento ha adottato la proposta motivata di cui all’art. 7, par. 1.

Dovendo ora passare al percorso argomentativo adottato dalla Corte, occorre segnalare come quest’ultima – seppur concludendo per la ricevibilità del ricorso – sembra far proprio, oltre all’approccio sistematico proposto dall’Avvocato generale, anche quello funzionale avanzato dal Parlamento.
La Corte parte dal presupposto per cui a) le risoluzioni del Parlamento non sono menzionate nell’art. 269 TFUE, e b) lo stesso articolo deve essere interpretato in maniera restrittiva in quanto limitazione della competenza della Corte sugli atti delle Istituzioni dell’Unione; da qui il primo approdo intermedio per cui la risoluzione impugnata non rientra tra gli atti esclusi dal controllo giurisdizionale. Ciò premesso, la Corte si appresta a valutare l’ammissibilità di un controllo giurisdizionale ex art. 263 TFUE, con specifico riferimento agli effetti giuridici prodotti: <<Nel caso di specie, occorre rilevare che l’adozione della risoluzione impugnata avvia la procedura prevista all’articolo 7, paragrafo 1, TUE. […] l’adozione della risoluzione impugnata produce l’effetto immediato di revocare il divieto che incombe, in linea di principio, sugli Stati membri di prendere in esame o di dichiarare ammissibile all’esame una domanda d’asilo presentata da un cittadino ungherese. Tale risoluzione modifica quindi, nei rapporti tra Stati membri, la situazione dell’Ungheria nel settore del diritto di asilo. La risoluzione impugnata produce pertanto effetti giuridici vincolanti sin dalla sua adozione e fino a quando il Consiglio non si sia pronunciato sul seguito da darvi>>.
Arrivata, dunque, al punto di poter affermare la possibilità di un controllo giurisdizionale ex art. 263 TFUE sulla risoluzione impugnata – e dopo aver adoperato, seppur in modo parzialmente differente, il criterio interpretativo sistematico proposto dall’Avvocato generale – la Corte decide di valorizzare l’approccio funzionale avanzato dal Parlamento europeo, nella misura in cui questo si pone come opzione obbligata al fine di tutelare il tasso di politicità insito nella procedura di cui all’art. 7 TUE. Difatti, la Corte ammette la possibilità di impugnare la risoluzione con cui il Parlamento europeo adotta una proposta motivata affinché il Consiglio constati l’evidente rischio di una violazione grave dei valori fondanti l’Unione, ma collega tale tutela giurisdizionale a due limitazioni specifiche (una soggettiva e l’altra oggettiva) presenti proprio in quell’art. 269 TFUE preposto a valorizzare l’elemento di politicità presente nella procedura di cui all’art. 7 TUE: <<un ricorso di annullamento introdotto, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, avverso una proposta motivata adottata dal Parlamento a norma dell’articolo 7 TUE può essere proposto unicamente dallo Stato membro oggetto di tale proposta entro il termine di due mesi a decorrere dalla sua adozione. Inoltre, i motivi di annullamento dedotti a sostegno di un siffatto ricorso possono vertere unicamente sulla violazione delle norme di carattere procedurale di cui all’articolo 7 TUE>>.

La Corte, sostanzialmente, dà vita ad un nuovo ricorso per annullamento i cui caratteri derivano dall’incontro di due disposizioni, gli artt. 263 e 269 TFUE, plasmando così un ircocervo giuridico che tenta di porsi da un lato a difesa del concetto di Unione europea come unione di diritto – tutelando perciò uno degli elementi essenziali della rule of law, e cioè la tutela giurisdizionale – e dall’altro valorizza la funzione della procedura di cui all’art. 7 TUE quale strumento di extrema ratio (sul punto, v. sempre su questa Rivista), connotato da una marcata politicità.
Ad ogni modo, alla luce dell’attivazione della procedura di cui all’art. 7 TUE nei confronti dell’Ungheria e della Polonia (sul punto v. proposta della Commissione del 20 dicembre 2017) e del loro stallo, e alla luce pure dell’appena descritto approccio della Corte, la quale finisce comunque per preferire un approccio formale-procedurale sul piano della tutela giurisdizionale, astenendosi dal valutare nel merito la risoluzione oggetto di ricorso, l’impressione che sembra riconfermarsi è quella per cui l’Unione e le sue Istituzioni rischino di cadere nella trappola del formalismo e/o dell’effetto annuncio.
Infatti, questa decisione – pur difendendo la necessità di un controllo giurisdizionale esteso a tutti gli atti adottati dalle Istituzioni dell’Unione – non arriva ad abbracciare l’opzione avanzata dall’Avvocato generale, la quale avrebbe permesso dal canto suo un sindacato anche nel merito rispetto alla risoluzione impugnata.
Tale approccio, che potremmo forse definire autolimitante, non è d’altronde totalmente nuovo per gli osservatori e gli studiosi delle vicende europee. Da ultimo, infatti, sempre nel contesto della protezione dei valori di cui all’art. 2 – e precisamente dello Stato di diritto -, l’Unione ha dimostrato un’attitudine al formalismo che finisce per fallire, o comunque ridimensionare gli obiettivi che si propone; uno degli esempi più recenti che viene all’attenzione è il Regolamento UE n. 2092 del 2020 con il quale si è istituito un meccanismo di condizionalità economica il quale sanziona le violazioni dello Stato di diritto soltanto quando queste siano occasione di pericolo per il bilancio dell’Unione; al momento della sua proposta, tale regolamento aveva ambizioni ben superiori, intento a porsi quale strumento di tutela generale dello Stato di diritto, e non invece del solo bilancio. Una posizione di compromesso che certamente provoca alcune perplessità.
In entrambi i casi - in quello oggetto di queste brevi considerazioni e in quello relativo al Reg. Ue 2092/2020 - appare affermarsi un approccio che, se certamente è comprensibile dal punto di vista politico, non lo è altrettanto nella prospettiva di uno spazio giuridico tendente ai caratteri di un ordinamento costituzionale. La decisione in commento è certamente un approdo rilevante e un’opzione preferibile alla generale esclusione del controllo giurisdizionale sugli atti menzionati; e tuttavia, rende l’idea di un passo del processo di integrazione che potrebbe procedere con maggiore decisione.

Con una Comunicazione al Consiglio del 3 marzo 2021, la Commissione europea ha confermato le proprie posizioni dell’anno precedente riguardo l’attivazione della c.d. “clausola di salvaguardia generale” del Patto di stabilità e crescita (PSC): la grave recessione causata dalla pandemia autorizza gli Stati membri ad allontanarsi temporaneamente dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di bilancio a medio termine.
Presa da sé, la notizia non sconvolge gli osservatori. I dati epidemiologici ed economici, insieme agli sforzi finanziari di ciascuno Stato membro per contrastare gli effetti della crisi, lasciavano prevedere che – almeno per l’anno corrente – non si sarebbe tornati ad applicare il regime di fiscal rules preesistente alla pandemia. La Comunicazione, tuttavia, sembra offrire al lettore più di quanto appaia ad una prima lettura.
Infatti, oltre a ribadire la necessità di sospendere il PSC, la Commissione abbozza i criteri che dovranno guidare la scelta riguardo la disattivazione della clausola di salvaguardia: «la decisione sulla disattivazione o sul mantenimento della clausola di salvaguardia generale dovrebbe essere presa nel quadro di una valutazione globale dello stato dell'economia sulla base di criteri quantitativi. […] La disattivazione della clausola dovrebbe essere subordinata allo stato dell'economia nell'UE e nella zona euro, riconoscendo che ci vorrà del tempo prima che l'economia torni a condizioni più vicine alla normalità […] Il livello dell'attività economica nell'UE o nella zona euro rispetto ai livelli precedenti la crisi (fine 2019) costituirebbe pertanto, a parere della Commissione, il principale criterio quantitativo per valutare nel complesso l'opportunità di disattivare o di mantenere la clausola di salvaguardia generale. […] Le attuali indicazioni preliminari suggeriscono pertanto di continuare ad applicare la clausola di salvaguardia generale nel 2022 e di disattivarla a partire dal 2023».
La Commissione, dunque, chiarisce che il PSC – e con sé tutto il complesso delle regole che governano a livello europeo la formazione dei bilanci nazionali – sarà riattivato solo quando le condizioni economiche dell’Unione e dell’Eurozona lo permetteranno, e cioè quando si sarà raggiunto il livello di attività economica precedente alla crisi. Allo stato, e tenendo in considerazione le previsioni economiche invernali 2021 della Commissione, è previsto che una simile condizione si possa verificare entro il 2022, rendendo plausibile una riattivazione del PSC entro il 2023.
Il che, tuttavia, sembra voler significare anche qualcosa di più. Nel 2022, infatti, le stesse previsioni riportano il dato per cui i valori di Austria, Spagna, Grecia e Italia saranno al di sotto della media dell’Eurozona (percentuale di PIL del 2022 su quello del 2019, rispettivamente del: 99,3%, 99,0%, 97,8%, 97,6%); alla riattivazione del PSC questi Paesi, insomma, non saranno ancora usciti dalla crisi. Sul punto, la Commissione tranquillizza, sostenendo che: «[s]e in uno Stato membro l'attività economica non sarà tornata ai livelli precedenti la crisi, saranno sfruttate appieno tutte flessibilità nell'ambito del patto di stabilità e crescita, in particolare nel proporre orientamenti in materia di politica di bilancio». Flessibilità, quindi, ma anche proposte di orientamenti in materia di politica di bilancio: un conforto sibillino, potrebbe dire qualcuno.
Ad ogni modo, quello che appare utile evidenziare in questa sede è che, attorno all’affidamento della Commissione nella riattivazione del PSC, gravita una ricca compagine di proposte le quali – ciascuna secondo la propria peculiarità – lasciano emergere la sostanziale inadeguatezza dell’attuale Patto a fronteggiare le sfide che attendono l’Unione e gli Stati membri per gli anni che verranno. Proprio al fine di avere contezza di cosa sarà del principale strumento di coordinamento dei bilanci nazionali, si rende utile effettuare una breve rassegna delle ipotesi di modifica del Patto di stabilità e crescita avanzate fino ad ora, comprendendo sia quelle già emerse prima dell’emergenza pandemia e sia quelle presentate dopo l’irrompere della crisi.
Quanto alle prime, la maggioranza di queste parte dal presupposto che le attuali regole europee siano caratterizzate da un tasso di complessità politica e giuridica tale da rendere le regole stesse incapaci di proteggere gli obiettivi cui sono preposte (sul punto Z. Darvas, P. Martin, X. Ragot, C. Kamps; N. Leiner-Killinger; O. Blanchard). La proposta di Olivier Blanchard (capo economista del Fondo monetario internazionale dal 2008 al 2015) del 2019, in particolare, reputa auspicabile l’abbandono delle vigenti regole in quanto queste – mosse dall’intento di vincolare le condotte fiscali dei Paesi membri – finiscono per regolare micro-manifestazioni di deviazione dagli obiettivi di bilancio, senza però essere utili a guidare lo sviluppo macroeconomico della singola economia nazionale.
Alla critica alle regole in quanto tali si aggiunge poi un rilievo più propriamente sistemico (R. Fargnoli), con il quale si richiama l’attenzione sul classico tema della mancanza di una vera e propria politica fiscale europea. Quest’ultima, infatti, insieme agli effetti di una politica monetaria di sostegno, è vista come l’unico elemento capace di contribuire al superamento delle note difficoltà di applicazione delle fiscal rules. In sostanza, l’evenienza di un debito comune permetterebbe di risolvere diffidenze reciproche e la necessità di politiche fiscali nazionali “arrischiate”. Tutto questo, insieme al superamento dei criteri prevalentemente quantitativi del PSC («[a] quantitative evaluation of fiscal variables would not dominate the qualitative assessment of the overall strategy. The plan would be refused in case of gross-policy errors not addressed in the negotiation phase. […] In all the other cases, where gross-policy errors are not clearly identified, but the EU and national authorities cannot agree on the content of the plan, a critical opinion would be issued. The critical opinion is aimed at giving some credits to national authorities in pursuing their policy strategy»), aprirebbe il campo ad un dialogo politico più sano e produttivo di quanto sperimentato fino ad ora.
Nel filone della modifica dei criteri di valutazione delle condizioni finanziare dello Stato membro si inserisce, infine, la proposta di valutare debito e deficit non più rispetto al prodotto interno lordo, bensì rapportandoli all’insieme delle entrate statali (Enrico D’Elia). Tale cambiamento avrebbe il pregio di sfuggire dalle incertezze di un dato statistico (il PIL), recuperando così in termini di qualità, trasparenza e concretezza delle valutazioni sulle politiche nazionali di bilancio.
Quanto alle proposte di modifica del PSC successive all’affermarsi della crisi pandemica, sembra che i principali profili innovativi rispetto alle precedenti siano due: l’attenzione per gli investimenti (in particolare quelli rivolti alla sostenibilità ambientale) e il rafforzamento della critica contro il sistema giuridico di gestione delle politiche di coordinamento dei bilanci, nella misura in cui risulta caratterizzato da regole eccessivamente rigide.
Il primo profilo è stato affrontato direttamente dallo European Fiscal Board con il Report 2020. In quella sede, infatti, si è espressa la necessità di passare da un sistema di valutazione essenzialmente basato sul debito ad uno più attento alla spesa pubblica, con particolare riguardo alla sua qualità. La proposta è quella di una c.d. expenditure rule tesa da una parte a limitare la spesa corrente e dall’altra a promuovere gli investimenti; questi, oltre ad essere promossi dalla modifica dei criteri di valutazione, dovrebbero essere sostenuti tramite il loro scomputo dal bilancio (c.d. golden rule). Su quest’ultimo tema, poi, le posizioni non sono univoche dacché, se da una parte c’è chi invoca una golden rule generale per gli investimenti (D. Gros, M. Jahn), dall’altra c’è chi pone l’attenzione sulla necessità che molti degli sforzi degli Stati membri vadano verso il raggiungimento della sostenibilità ambientale (A. Pekanov, M. Schratzenstaller) e che perciò il PSC (o meglio, il relativo Codice di condotta) preveda una specifica ipotesi di flessibilità per gli investimenti green, consentendo così brevi deviazioni dal percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine; in alternativa, si propone che le spese sostenute per la medesima categoria di investimenti siano oggetto di una green golden rule.
Il secondo profilo è stato oggetto di un lavoro a cura di O.Blanchard, A. Leandro, J. Zettelmeyer con il quale – oltre ad approfondire lo studio del 2019 citato supra, e partendo dal presupposto per cui ciascuna regola, in quanto tale, è esposta al rischio dell’obsolescenza e dell’inadeguatezza – gli autori propongono di affidare il coordinamento delle politiche fiscali (e i criteri di valutazione della sostenibilità del debito) a standards elastici. In sostanza, il passaggio sarebbe quello che porterebbe dalla valutazione attraverso limiti alla valutazione per obiettivi, ed il punto di partenza dovrebbe essere individuato nell’art. 126, par. 1 del TFUE (“Gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi”). Da qui seguirebbe la definizione di criteri di valutazione a mezzo della legislazione secondaria dell’Unione, riservando alla Commissione la sorveglianza e finanche il potere di sospensione delle decisioni di bilancio ritenute incoerenti con la sostenibilità del debito. In caso di contrasto tra Paese membro e Commissione, questo dovrebbe essere risolto dalla Corte di giustizia, con il pregio di dar vita ad una fiscal standard case law e di evitare che la soluzione della controversia sia affidata ad un organo politico come il Consiglio.
Questo, in breve, il tenore delle proposte che gravitano attorno al futuro del Patto di stabilità. A chi scrive sembra di poter affermare che il dibattito chiarisca il motivo per cui, se i dubbi sul come e sul quando sono più che legittimi, altrettanto non valga per le ipotesi di ritorno ad una sorta di pre-PSC: la sospensione è momentanea, e prima o poi la clausola di salvaguardia generale verrà disattivata.
Quello che è certo è che la pandemia, insieme alla necessità di una risposta efficace dell’Unione e degli Stati, ha dimostrato come le regole vigenti siano esposte al rischio dell’inutilizzabilità. Partendo da qui – e ricordando che ciascuna crisi può essere ritenuta superabile solo quando il sistema che la vive si dimostri capace di darsi un’identità (J. Habermas, Legitimation crisis, 1976), a rischio di disintegrarsi – l’auspicio è allora quello per cui l’emergenza attuale diventi l’occasione di riscoprire un’identità europea che, in tema di fiscal rules, sia emancipata dal mito (a volte falso) della austerità, e più vicina alle logiche della collaborazione e della solidarietà.10