Beatrice Sboro

Con sent. n. 263/2022 la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo, per violazione agli artt. 11 e 117 Cost.,  l’art. 11-octies, c. 2, d.l. n. 73/2021 (c.d. decreto Sostegni-bis) come convertito, nella parte in cui esso richiama delle norme secondarie contrarie alla sentenza Lexitor della Corte di giustizia ai fini dell’interpretazione dell’art. 125-sexies, c. 1, t.u.b. Si tratta di una pronuncia complessa e ricca di spunti interessanti: è pertanto opportuno ricostruire brevemente il quadro normativo sottostante.
Il diritto UE ha, attraverso la direttiva 2008/48/CE (che ha sostituito, abrogandola, la direttiva 87/102/CEE), armonizzato la legislazione degli Stati membri in materia di tutela dei consumatori nell’ambito dei contratti di credito; detta direttiva prevede, all’art. 16, para. 1, il diritto del consumatore all’adempimento anticipato degli obblighi derivanti dal contratto con contestuale riduzione del “costo totale del credito”, i cui elementi sono chiariti dall’art. 3, para. 1. La direttiva prevede in tal caso a favore del creditore il diritto ad un equo e oggettivamente giustificato indennizzo per gli eventuali costi sorti in relazione al rimborso anticipato.
Dopo il recepimento di detta direttiva la giurisprudenza di merito e l’Arbitro Bancario Finanziario (d’ora in avanti: “ABF”) hanno interpretato la disciplina sul rimborso anticipato nel senso che il diritto alla riduzione includesse esclusivamente i costi correlati alla durata del contratto e, dunque, soggetti a maturazione nel tempo (c.d. costi recurring), restando invece esclusi i costi sostenuti dal consumatore legati all’avvio della pratica di apertura del finanziamento (c.d. costi up-front). Tuttavia, di fronte alle condotte abusive emerse nella prassi dei finanziamenti, l’ABF e la Banca d’Italia hanno provveduto ad adottare provvedimenti volti a garantire una maggior trasparenza nei confronti dei consumatori; nei medesimi atti, esse confermavano l’interpretazione secondo cui la riduzione potesse avere ad oggetto i soli costi recurring.
A seguito di un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, la Corte di giustizia interveniva con la sentenza Lexitor (causa C-383/18, 1/9/2019) a chiarire l’incompatibilità tra la direttiva 2008/48/CE e la normativa polacca, che limitava la riduzione del costo del credito ai soli costi recurring escludendo quelli up-front. La direttiva in parola, infatti, sostituendo la nozione di “equa riduzione” del costo del credito – presente invece nell’abrogata direttiva 87/102/CEE – con l’espressione “riduzione del costo totale del credito” ha inteso garantire una più elevata tutela del consumatore, che verrebbe vanificata ove la riduzione fosse limitata ai soli costi legati alla durata del contratto. A partire da detta sentenza, nell’ordinamento italiano la giurisprudenza di merito e l’ABF hanno interpretato l’art. 125-sexies del t.u.b. in senso conforme alle indicazioni provenienti da Lussemburgo (estendendo quindi il diritto alla riduzione ai costi up-front).
È in tale contesto che si inserisce l’oggetto della questione di costituzionalità. Il d.l. n. 73/2021, infatti, è intervenuto con l’art. 11-octies ad innovare la formulazione dell’art. 125-sexies t.u.b. Da un lato, la disposizione prevede l’adeguamento al principio espresso in Lexitor per i contratti sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione; dall’altro, essa dispone che ai rimborsi anticipati dei contratti sottoscritti in data antecedente alla medesima data «continuano ad applicarsi le disposizioni dell’articolo 125-sexies (…) e le norme secondarie contenute nelle disposizioni di trasparenza e di vigilanza della Banca d’Italia vigenti alla data della sottoscrizione dei contratti». È proprio su questa previsione che si incentrano le censure del giudice a quo. Attraverso il richiamo ai provvedimenti della Banca d’Italia che avallavano l’esclusione dal diritto alla riduzione i costi up-front, il legislatore avrebbe invero introdotto una sostanziale limitazione temporale degli effetti della sentenza Lexitor, così integrando – secondo il Tribunale di Torino – un inadempimento sopravvenuto degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’UE.
In questo dato si scorge il primo aspetto interessante della sentenza. Come noto, l’art. 134 Cost. stabilisce che la Corte costituzionale giudica della legittimità costituzionale delle sole leggi e degli atti aventi forza di legge. Ciò nonostante, vi sono alcune ipotesi in cui la Corte ritiene possibile superare il limite testuale dell’art. 134 e coinvolgere nel sindacato di costituzionalità delle norme di rango secondario (su tali ipotesi v. A. Melani). Nel caso in esame, ciò è reso possibile dalla costante giurisprudenza costituzionale che ammette che, qualora una norma regolamentare integri il contenuto precettivo di una norma primaria, che risulta in concreto applicabile solo attraverso le specificazioni operate dalla fonte secondaria, quest’ultima può rientrare nel sindacato di costituzionalità (così, ex multis, sentt. nn. 3/2019; 200/2018; 178/2015; 242/2014; 34/2011; 354 e 162/2008; 456/1994; 1104/1988). Si tratta, in altre parole, di casi in cui sussiste un «nesso stretto di specificazione qualificata» tra la norma primaria e la norma secondaria, che nel caso di specie è stato “stabilizzato” da una norma primaria successiva (sulle insidie che pur possono nascondersi dietro simili forzature del dettato costituzionale, fra cui un aggiramento del confine disegnato dalla Costituzione tra sindacato del giudice amministrativo e quello della Corte costituzionale, M. Massa).
Ebbene, per giungere alla pronuncia di accoglimento la Corte ricorda anzitutto che l’appartenenza all’UE impone di attenersi alle indicazioni rese in via pregiudiziale dalla Corte di giustizia. Le sentenze con quest’ultima chiarisce la corretta interpretazione del diritto europeo, avendo portata dichiarativa, dispiegano effetti retroattivi (salva l’ipotesi in cui sia la stessa Corte a derogare a tale regola) che agli Stati membri non è consentito modulare (da ultimo, cfr. ex multis CGUE C-177/20, Grossmania sulla portata dichiarativa delle sentenze europee e C-516/16, ETG sulla possibilità della CGUE di modulare gli effetti delle proprie sentenze). Ciò nonostante, il legislatore nazionale – secondo la ricostruzione della Corte – ha al contrario inteso cristallizzare, per i contratti sottoscritti antecedentemente alla l. di conversione n. 106/2021, l’interpretazione fornita dagli operatori finanziari all’art. 125-sexies t.u.b. prima che intervenisse la sentenza Lexitor, con l’obiettivo di preservare l’affidamento dei finanziatori e degli intermediari. Pertanto, conclude la Corte, il legislatore italiano è venuto meno all’obbligo derivante dal diritto europeo in virtù degli artt. 11 e 117 Cost. di conformarsi alle sentenze della Corte di giustizia. Di fronte a tale inadempimento, ricorda la Corte, il rimedio non può esaurirsi nella responsabilità civile dello Stato né, nel caso di specie, nella disapplicazione della norma interna in ragione delle caratteristiche della direttiva 2008/48/CE (che non ha effetti diretti nelle controversie orizzontali): spetta dunque al giudice costituzionale dichiarare l’illegittimità delle norme adottate dal legislatore in violazione del diritto europeo.
Vale la pena soffermarsi sulla decisione della Corte di trattenere la decisione e ricorrere all’annullamento con effetti erga omnes della disposizione oggetto di scrutinio interrogandosi su due questioni. La prima: sarebbe stato possibile inserirsi nel solco tracciato dalla sent. 67/2022 e dichiarare l’inammissibilità della questione suggerendo al giudice rimettente la disapplicazione dell’art. 11-octies? La seconda: sarebbe stato possibile, in alternativa, cercare di ritagliare un’ipotesi di compatibilità della norma nazionale con il diritto europeo coinvolgendo la Corte di giustizia con un rinvio pregiudiziale?
Quanto al primo interrogativo, occorre dare atto di diversi elementi. Anzitutto, va segnalato un filone giurisprudenziale emerso nella prassi (v. G. Mattace) che ha ritenuto di adeguarsi alle indicazioni contenute nella sentenza Lexitor della Corte di giustizia (qui un elenco delle sentenze di adeguamento). Talvolta, la scelta dei giudici orientatisi in tal senso si è fondata sul rilievo per cui neppure il richiamo alle disposizioni di trasparenza della Banca d’Italia avrebbe escluso in linea di principio i costi up-front dal diritto alla riduzione. Tale soluzione, tuttavia, non pare aver convinto la Corte costituzionale, che ha invece dato rilievo al fatto che dette disposizioni di trasparenza prevedessero che «le modalità di calcolo della riduzione del costo totale del credito a cui il consumatore ha diritto in caso di estinzione anticipata includono l’indicazione degli oneri che maturano nel corso del rapporto e che devono quindi essere restituiti per la parte non maturata» (c.vo aggiunto). Altra parte della giurisprudenza ha ritenuto invece opportuno, ai fini della disapplicazione, valorizzare la ratio di tutela del consumatore sottesa all’art. 16 para. 1 della direttiva 2008/48/CE: anche tale soluzione, tuttavia, non è stata fatta propria dalla Corte, che ha scelto invece di dare rilievo alla natura non self-executing della direttiva 2008/48/CE. Essa infatti ha ritenuto sussistere la piena applicabilità della “regola Granital” (cfr. sent. n. 170/1984), secondo cui le antinomie tra norme interne e norme europee prive di efficacia diretta vadano risolte attraverso una declaratoria di incostituzionalità. E ancora: la possibilità di disapplicare la disciplina italiana è stata ipotizzata in dottrina (U. Malvagna) invocando il principio di parità di trattamento tra i consumatori in base alla data di sottoscrizione del contratto di finanziamento. Potrebbe argomentarsi, tuttavia, che anche dare rilievo a detto principio avrebbe potuto portare ad una declaratoria di incostituzionalità: valorizzando la parità di trattamento (e, con essa, l’art. 3 Cost., pur invocato dal Tribunale di Torino con una censura dichiarata inammissibile dalla Corte per difetto di motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza), infatti, sarebbe comunque venuta in rilievo un’ipotesi di contestuale violazione di parametri contenuti nella CDFUE e nella Costituzione, con conseguente intervento necessario della Corte costituzionale sulla scorta del filone inaugurato dalla sent. n. 269/2017 (sulla cui persistente attualità N. Zanon).
Quanto, invece, al secondo interrogativo, ci si potrebbe chiedere se fosse stato possibile per la Corte costituzionale: a) richiedere un intervento della Corte di giustizia che chiarisse l’effettiva portata della direttiva in esame quanto allo specifico profilo di interesse per la vicenda (G. Alpa); b) invocare la tutela dell’affidamento dinanzi alla Corte di giustizia quale principio legato all’identità costituzionale italiana, come tale idoneo ad assurgere a controlimite rispetto all’efficacia temporale retroattiva della sentenza Lexitor.
L’ipotesi sub a) appare improbabile ove si consideri il rilievo che nella motivazione assume l’assenza di efficacia diretta della direttiva 2008/48CE (che non esplica effetti diretti nei rapporti tra privati come quelli originati dai contratti di credito). Come noto, infatti, nel corso del tempo la Corte di giustizia ha chiarito che non solo i Trattati (C-26/62, Van Gend en Loos), ma anche il diritto derivato contenuto in atti diversi dai regolamenti possa essere dotato di efficacia diretta. Per quanto riguarda specificamente le direttive, queste possono avere efficacia diretta laddove i) non siano state recepite correttamente o per tempo; ii) le norme in esse contenute siano sufficientemente precise ed incondizionate (C-41-74, Van Dyun). Ciò nonostante, la Corte UE è sempre stata costante nel ribadire che tale effetto diretto opera solo in senso verticale, e pur sempre dal basso verso l’alto (dai cittadini nei confronti degli Stati membri: ex multis, C-148/78, Ratti): pertanto, è da escludere che le disposizioni contenute in delle direttive possano esplicare effetti diretti orizzontali (i.e. nelle controversie tra privati: ex multis, C-91/92, Faccini Dori).
D’altro canto, quanto all’ipotesi sub b), occorre in effetti dar conto del fatto che tra gli interessi in gioco nella vicenda in esame figurano anche quelli di quei finanziatori che hanno sottoscritto contratti di credito facendo affidamento sull’esclusione dei costi up-front dal diritto alla riduzione. Ciò nonostante, la soluzione del rinvio pregiudiziale volto ad invocare, implicitamente o meno, un vero e proprio controlimite – scelta che, per le implicazioni che comporta, richiede adeguata e cauta ponderazione – sarebbe forse apparsa azzardata. Del resto, è proprio la Corte costituzionale che parrebbe aver fatto propria la tesi della Corte di giustizia secondo cui sarebbe da escludere una sproporzione del pregiudizio subìto dai finanziatori grazie ai contrappesi dell’equo indennizzo previsto per i costi legati alla riduzione del credito e dell’incasso anticipato della somma erogata.

La nota sent. n. 269 del 2017 della Corte costituzionale ha dato vita ad un dibattito acceso tra gli studiosi; questa sentenza, come si ricorderà, affermava l’opportunità di una pronuncia erga omnes della Corte nei casi di potenziale violazione, da parte di una norma nazionale, sia della Costituzione che della Carta di Nizza-Strasburgo in ragione dell’impronta “tipicamente costituzionale” di quest’ultima. La pronuncia è parsa a diversi autori foriera di una stagione di chiusura della Consulta nei confronti del diritto europeo a trent’anni dalla sentenza Granital (sent. n. 170 del 1984); alcune sentenze successive (sentt. nn. 20 del 2019, 63 del 2019 e ord. n. 117 del 2019), tuttavia, hanno visto la Consulta ribadire l’immutata operatività del dovere di disapplicazione del diritto nazionale in contrasto con norme europee self-executing e la possibilità per il giudice comune di adire la Corte di giustizia. Queste ultime indicazioni, peraltro, sono state recentemente ribadite in una pronuncia (sent. n. 67 del 2022) di inammissibilità di una questione di legittimità costituzionale in ragione della diretta applicabilità del diritto europeo rilevante e del conseguente dovere di disapplicazione della normativa nazionale in materia di assegni per il nucleo familiare per i cittadini di Paesi terzi. Si è trattato di una vicenda peculiare, attesa la scelta della Cassazione di adire la Consulta invocando non già la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), bensì i soli artt. 11 e 117 Cost., pur avendo la Corte di giustizia accertato nel corso dei giudizi a quibus l’incompatibilità della disciplina italiana con il principio di parità di trattamento espresso (sul punto, v. A. Ruggeri; S. Giubboni e N. Lazzerini). Non solo. A partire dal 2017 si è potuto riscontrare un atteggiamento particolarmente collaborativo della Consulta con la Corte di giustizia, che si è sostanziato nell’utilizzo costante del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE in settori segnati da una particolare incidenza del diritto europeo (da ultimo, cfr. ordd. nn. 216 e 217 del 2021 in materia di MAE). In alcuni casi, come si ricorderà nei casi Taricco e CONSOB, rivolgersi a Lussemburgo ha avuto lo scopo di suggerire alla Corte di giustizia una lettura del diritto europeo compatibile con le garanzie costituzionali dei diritti fondamentali; in altri, esso ha avuto l’intento di arricchire la tutela dei diritti approntata dalla Costituzione con l’ausilio della CDFUE.

È proprio quest’ultimo lo spirito della nota ordinanza di rinvio pregiudiziale n. 182 del 2020 relativa alla compatibilità dei requisiti cui la normativa italiana subordina(va) la fruizione degli assegni di natalità e di maternità di base con il diritto europeo, che ha ricevuto risposta con sentenza del 2 settembre 2021 (causa C-350/20). A seguito della pronuncia di Lussemburgo, la Corte costituzionale è tornata sulla questione con la sent. n. 54 del 2022, dichiarando l’incostituzionalità delle norme che prevedevano, prima della novella di cui si dirà, la titolarità di un c.d. permesso di soggiorno UE (carta di soggiorno ex art. 9 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286) per usufruire di tali assegni.

Come si ricorderà, l’ordinanza di rinvio aveva ipotizzato che la normativa italiana, escludendo dalla fruizione di dette prestazioni i titolari di permesso unico ex direttiva 2011/98/UE, fosse incompatibile con l’art. 34 CDFUE. La Corte di giustizia, riqualificando il quesito (cfr. A. Torrice), ha aderito a tale ricostruzione, riconoscendo la riconducibilità degli assegni oggetto del procedimento principale alle prestazioni familiari ai sensi del regolamento n. 883/2004, che l’art. 12 della direttiva 2011/98/UE estende ai titolari di permesso unico.

È proprio a partire dalla pronuncia della Corte di giustizia che la Consulta riprende la questione con la sent. n. 54 del 2022. Come l’ordinanza di rinvio, anche questa sentenza ribadisce che alla Corte costituzionale spetta accertare, previo eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, la sussistenza di contestuali violazioni della Costituzione e della CDFUE “nel loro vicendevole integrarsi, in un arricchimento degli strumenti di tutela dei diritti fondamentali” (favorevole invece alla disapplicazione in questo caso appare R. Palladino).

La Corte rammenta l’intervenuta modifica della legislazione vigente in materia per effetto del d.lgs. 29 dicembre 2021, n. 230 (adottato in attuazione della l. 1° aprile 2021, n. 46) e della legge europea 2019-2020 (l. 23 dicembre 2021, n. 238). Queste ultime hanno infatti innovato la disciplina delle provvidenze oggetto di scrutinio attraverso una rimodulazione delle condizioni per la loro fruizione, equiparando ai cittadini europei gli stranieri titolari di permesso unico ai sensi della direttiva 2011/98/UE. Tale modifica normativa ha posto rimedio alla procedura d’infrazione n. 2019_2100 avviata dalla Commissione contro l’Italia ed all’incompatibilità riscontrata dalla Corte di giustizia (cfr. sul punto il dossier del Servizio Studi del Senato sul d.d.l. A.C. 2670-B). Ciò nonostante, poiché la normativa sopravvenuta dispone esclusivamente per l’avvenire, la Consulta procede con il vaglio di costituzionalità, necessario a definire i giudizi a quibus riguardanti situazioni disciplinate dalla normativa previgente.

Ricostruito il quadro normativo e richiamata la pronuncia della Corte di giustizia, la Corte sottolinea la necessità di scrutinare la disciplina sugli assegni di natalità e maternità alla luce della “connessione inscindibile” tra le norme costituzionali in materia di eguaglianza e di tutela della maternità e dell’infanzia e le indicazioni provenienti dal diritto sovranazionale in tema di parità di trattamento dei cittadini stranieri. In ragione del “costante evolvere” dei precetti costituzionali arricchiti dal diritto europeo, pertanto, la Corte dichiara fondate le questioni di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3, 31 e 117 Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 34 CDFUE. Il diritto all’assistenza sociale garantito dalla Carta, del resto, “si raccorda” con i parametri nazionali a tutela della maternità e dell’infanzia che, in armonia con il principio di eguaglianza, non ammettono discriminazioni. L’illegittimità della disciplina censurata, infatti, non emerge solo in relazione al principio di parità di trattamento come interpretato dalla Corte di giustizia, ma è evidente altresì alla luce del principio di ragionevolezza: se da un lato spetta al legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, individuare i beneficiari delle prestazioni sociali, dall’altro i requisiti fissati per la fruizione di queste ultime devono presentare una ragionevole connessione con le finalità di dette provvidenze. In tal senso, la richiesta della titolarità del permesso di soggiorno di lungo periodo UE non ha alcuna attinenza con la ratio sottesa all’erogazione degli assegni di natalità e maternità: tale permesso, infatti, è rilasciato esclusivamente a coloro che presentino determinati requisiti, tra i quali spiccano ai fini della declaratoria di illegittimità quelli del possesso di un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale e della disponibilità di un alloggio idoneo. Si tratta di due requisiti che rendono la disciplina nazionale priva di una giustificazione razionale: se l’obiettivo dei bonus bebè è quello di contribuire, per coloro che versino in uno stato di bisogno, agli oneri derivanti dalla formazione e dal mantenimento della famiglia, il requisito del possesso di un reddito minimo finisce per escludere dalla fruizione di tali provvidenze proprio le famiglie che più ne avrebbero necessità.

La vicenda in commento rappresenta la più evidente dimostrazione della progressiva integrazione tra le garanzie dei diritti fondamentali approntate dal diritto sovranazionale e le norme costituzionali nei settori oggetto di armonizzazione. Potrebbe infatti argomentarsi che la declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni oggetto di giudizio si sarebbe potuta basare sui soli parametri interni: anche ove la Corte di giustizia avesse escluso che la disciplina nazionale fosse incompatibile con la CDFUE e con la direttiva 2011/98/UE, non è da escludere che la Corte costituzionale sarebbe potuta giungere ad una pronuncia di accoglimento alla stregua dei soli artt. 3 e 31 Cost. Tuttavia, si leggeva nell’ordinanza di rinvio, nonostante il divieto di discriminazioni arbitrarie e la tutela della maternità e dell’infanzia siano già garantiti dalla Costituzione italiana, in un settore “segnato dall’incidenza crescente del diritto dell’Unione” occorre che gli stessi vengano interpretati anche alla luce della CDFUE “arricchita dal diritto secondario”.

Così, il rinvio pregiudiziale ha rappresentato in questa vicenda l’occasione per proseguire il cammino verso l’armonizzazione dei diritti sociali nel contesto europeo e di chiarire la portata del principio di parità di trattamento stabilito da una direttiva che ha dato luogo, nell’ordinamento italiano, ad un vasto contenzioso (si rinvia, sul punto, alle considerazioni di S. Giubboni).

La pronuncia in commento è dunque da guardare con favore sotto due punti di vista: anzitutto essa, unitamente alle modifiche normative sopra menzionate, chiude una stagione di forte incertezza nel panorama italiano sul fronte della fruizione degli assegni di natalità e maternità per i cittadini di Paesi terzi; in secondo luogo, essa si inserisce nel solco di un percorso di collaborazione tra Corte costituzionale e Corte di giustizia inaugurato dalla sent. n. 269 del 2017 volto a creare una rete europea di diritti tenendo conto delle tradizioni costituzionali degli Stati membri. Non resta che attendere gli ulteriori sviluppi di questo cammino, stante l’ipotesi pure emersa in dottrina (cfr. A. Ruggeri) secondo cui potrebbe intravedersi, all’orizzonte, un ripensamento del “riaccentramento” della tutela dei diritti fondamentali garantiti sia dalla Costituzione che dalla CDFUE.

Con sentenza del 2 settembre 2021 (causa C-350/20, O.D. e altri c. INPS), la Corte di giustizia, pronunciandosi sul rinvio pregiudiziale attivato dalla Corte costituzionale italiana con ordinanza del 30 luglio 2020, n. 182, ha affermato l’incompatibilità tra la disciplina italiana in materia di assegni di natalità e maternità e la direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e del Consiglio. La normativa nazionale, infatti, non consentendo la fruizione di tali prestazioni ai cittadini stranieri in possesso del c.d. permesso unico di lavoro, viola il diritto alla parità di trattamento sancito dall’art. 12, paragrafo 1, lett. e) di detta direttiva.
La questione di legittimità costituzionale alla base del rinvio pregiudiziale in esame, avente ad oggetto un settore “segnato dall’incidenza crescente del diritto dell’Unione”, era stata sollevata dalla Corte di Cassazione, la quale annoverava tra i parametri invocati in relazione all’art. 117 Cost. gli artt. 20, 21, 24, 33 e 34 della Carta di Nizza-Strasburgo.
La Corte costituzionale, dal canto suo, sceglieva di adire la Corte di giustizia riunendo la trattazione degli assegni di natalità e degli assegni di maternità in quanto, pur diversi nella disciplina, per la fruizione di entrambi l’ordinamento italiano richiede il possesso del c.d. permesso di soggiorno UE (vale a dire, della carta di soggiorno di cui all’art. 9 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286), escludendo dunque i soggetti in possesso del permesso unico previsto dalla direttiva 2011/98/UE.
La questione si inserisce in un quadro giurisprudenziale in fermento, che ha dato luogo a diversi rinvii pregiudiziali attivati da giudici italiani e culminati con le sentenze decise nelle cause C-302/2019 e C-303/2019 della Corte di giustizia (cfr. F. Masci): una situazione d’incertezza per il “settore nevralgico della politica comune dell’immigrazione dell’Unione europea” (punto 8. del Considerato in diritto dell’ordinanza di rinvio) giudicata tale da giustificare una richiesta, da parte della Corte costituzionale, di attivare la procedura accelerata ex art. 105 del regolamento di procedura della Corte di giustizia. Poco importa, per quel che qui interessa, che tale richiesta sia stata respinta: ciò che in questa sede preme sottolineare è che si tratta di un tema la cui complessità è testimoniata dal rifiuto delle pubbliche amministrazioni italiane di seguire l’orientamento prevalente nella giurisprudenza di merito, che attribuisce efficacia diretta al principio di parità di trattamento affermato dall’art. 12 della direttiva 2011/98/UE. Un dato che non può certo sorprendere, atteso che si tratta di un settore che richiede di coniugare la spinta europea verso la creazione di uno spazio inclusivo per i cittadini di Paesi terzi con le limitate disponibilità finanziarie (cfr. F. Masci; G. Pistorio).
Quanto al quadro normativo sovranazionale rilevante per la vicenda, tre sono i dati da ricordare. Il primo è che l’art. 11, par. 1, lett. d) della direttiva 2003/109/CE stabilisce il principio di parità di trattamento per i soggiornanti di lungo periodo per quanto concerne “le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale”; il secondo è che la direttiva 2011/98/UE prevede l’applicazione delle prestazioni sociali definite dal regolamento (CE) n. 883/2004 anche ai titolari di permesso unico di lavoro oggetto della stessa; il terzo è che, nonostante ciò, quest’ultima direttiva considera i soggiornanti in territorio europeo titolari di un permesso unico dotati di uno status parzialmente diverso (si legga: meno privilegiato) rispetto a quello dei soggiornanti titolari di un permesso di lungo periodo (c.d. soggiornanti di lungo periodo UE, che la direttiva 2011/98/UE “non dovrebbe riguardare”, secondo quanto previsto dal Considerando n. 8).
Atteso che le garanzie sovranazionali “si riverberano sul costante evolvere dei precetti costituzionali, in un rapporto di mutua implicazione e di feconda integrazione”, è agevole comprendere le ragioni sottese ai dubbi della Consulta e della Cassazione relativamente alla compatibilità tra la disciplina italiana ed il diritto europeo: se la direttiva 2011/98/UE estende ai titolari di permesso unico le prestazioni sociali garantite ai cittadini europei, è necessario chiarire se tra le garanzie previste dall’art. 34 della Carta dei diritti fondamentali in materia di sicurezza ed assistenza sociale possano essere annoverati gli assegni di natalità e maternità oggetto del giudizio in via incidentale.
In caso di risposta affermativa al quesito – si legge nell’ordinanza n. 182 del 2020 – è evidente che la disciplina di recepimento italiana, escludendo i cittadini stranieri titolari di un permesso unico dalla fruizione degli assegni di natalità e di maternità, risulterebbe in contrasto con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Il che, com’è ormai noto da alcuni anni, consentirebbe alla Corte costituzionale di procedere con una dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme oggetto di giudizio, sulla scorta di quanto statuito in occasione della celebre sentenza del 14 dicembre 2017, n. 269, in cui la Consulta ha precisato che “le violazioni dei diritti della persona postulano la necessità di un intervento erga omnes (…) anche in virtù del principio che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell’architettura costituzionale (art. 134 Cost.)” (5.2. del Considerato in diritto).
Ebbene, come si diceva in apertura, il chiarimento della Corte di giustizia è giunto il 2 settembre 2021 e risulta sorprendentemente imperniato non già sulla portata dell’art. 34 CDFUE “letto alla luce del diritto secondario”, bensì sul solo diritto derivato rilevante per la questione (sul punto, si veda D. Gallo).
L’aspetto maggiormente posto in risalto dai giudici di Lussemburgo è quello della qualificazione delle prestazioni oggetto della vicenda sottostante: le “prestazioni familiari” ai sensi dell’art. 3, paragrafo 1, lett. j) del regolamento n. 883/2004, infatti, sono rappresentate da quelle prestazioni destinate a compensare il carico familiare che: i) siano “attribuite ai beneficiari, prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base ad una situazione definita ex lege”; ii) rispondano a criteri obiettivi riguardanti in particolare le dimensioni delle famiglie beneficiarie, il loro reddito e le loro risorse di capitale (paragrafi 52-75 della sentenza). E a tali criteri rispondono senz’altro sia gli assegni di natalità che quelli di maternità sottoposti ad esame: il dato che essi presentino anche una finalità premiale (diretta, cioè, ad incentivare la natalità), contrariamente a quanto sospettato dalla Consulta nell’ordinanza di rinvio, non è sufficiente ad escludere la riconducibilità degli stessi alle “prestazioni familiari” nel senso anzidetto.
Tanto premesso, se la Repubblica italiana non si è formalmente avvalsa della facoltà, pur garantita dall’art. 12, lett. b) della direttiva 2011/98/UE, di limitare le prestazioni previdenziali previste a favore dei cittadini di Paesi terzi, la disciplina nazionale, non estendendo ai cittadini in possesso del permesso unico le provvidenze previste a favore dei cittadini titolari di permesso di soggiorno UE, risulta incompatibile con la medesima direttiva.
La vicenda in commento si presenta interessante sotto più d’un punto di vista.
La Corte costituzionale italiana continua, sulla scia della vicenda CONSOB, a farsi promotrice di una rete di diritti comuni nello spazio europeo, da tessere instaurando una più stretta collaborazione con la Corte di giustizia che, per la prima volta in questa occasione, ha visto i due giudici confrontarsi sul tema dei diritti sociali.
A chi scrive pare che lo spirito di cooperazione che ha animato la Corte costituzionale negli ultimi anni sia condiviso dalla Corte di giustizia. La vicenda qui in commento, infatti, poteva senz’altro prestarsi ad offrire a Lussemburgo la possibilità di pronunciarsi sul punto della confermata competenza – segno di una “deferenza tutt’altro che sottomessa”, secondo la visione di S. Sciarra – della Corte costituzionale ad intervenire in merito a violazioni di norme sovranazionali, ancorché di diritto derivato, che coinvolgano i diritti fondamentali (cfr. Corte cost., sent. 21 febbraio 2019, n. 20). Ma la Corte di giustizia, nella sentenza del 2 settembre, ripercorre il passaggio dell’ordinanza che conferma l’accentramento del giudizio di costituzionalità in materia di diritti fondamentali senza formulare osservazioni sul punto. Il che sembra suggerire che anch’essa consideri una relazione intrisa di uno spirito di leale collaborazione con i giudici costituzionali troppo preziosa per lasciarsi andare a prese di posizione nel senso d’una chiusura nei confronti del proprio interlocutore (sul favore per l’atteggiamento collaborativo della Consulta anche dal punto di vista dello studioso del diritto sovranazionale, si rimanda a N. Lazzerini).
Sino a questo momento, tra precisazioni e rassicurazioni da parte della Consulta volte a delineare il perimetro dello spazio di intervento di ciascun operatore giurisdizionale coinvolto,  il dialogo tra la stessa e la Corte di giustizia ha attirato l’attenzione degli studiosi anzitutto per le complesse questioni operative che esso coinvolge. E invero, la più recente indicazione in tal senso è ravvisabile in Corte cost., sent. 30 luglio 2021, n. 182, 4.2. del Considerato in diritto, in cui la Corte ha ribadito che, qualora il giudice a quo evochi disposizioni sovranazionali a tutela di diritti fondamentali garantiti anche dalla Costituzione ed “ove non ricorrano i presupposti della non applicabilità della normativa interna contrastante con quella europea”, essa non intende esimersi dal pronunciarsi “con gli strumenti che le sono propri”, previo eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Tuttavia, le ultime vicende consentono di volgere lo sguardo verso la vera potenzialità del rinvio pregiudiziale nelle mani dei giudici costituzionali: quella di consentire una “fusione degli orizzonti interpretativi” (secondo la lettura di A. Morrone) in grado di stringere le maglie dell’integrazione europea guardando, anzitutto, ai diritti dei cittadini.

È incostituzionale sanzionare la condotta delle persone fisiche che si siano rifiutate di fornire alla Consob risposte che possano far emergere la propria responsabilità per illeciti idonei a condurre all’irrogazione di sanzioni amministrative a carattere punitivo ovvero la propria responsabilità penale: questo il verdetto della Corte costituzionale in merito alla questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di cassazione che aveva indotto la Consulta ad effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia con la celebre ordinanza n. 117 del 2019.
La sentenza n. 84 del 2021, nel dichiarare l’incostituzionalità dell’art. 187-quinquiesdecies del Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (e con esso, in via consequenziale, di altre norme dall’analogo tenore relative a condotte di mancata collaborazione con la Banca d’Italia) ripercorre accuratamente le tappe della nota vicenda.
Può forse essere utile ricordarle qui brevemente. L’ordinanza n. 117 del 2019 della Corte costituzionale, frutto della separazione di diverse questioni di legittimità costituzionale, sottoponeva due quesiti alla Corte di giustizia. La prima questione pregiudiziale, di interpretazione, aveva ad oggetto la direttiva 2006/3/CE, di cui l’art. 187-quinquiesdecies costituisce la trasposizione a livello nazionale: in particolare, la Consulta interrogava la Corte di giustizia circa la possibilità di interpretare l’art. 14, paragrafo 3 di detta direttiva nel senso di consentire agli Stati membri di tutelare condotte di omessa collaborazione nell’ambito delle indagini svolte dalla Consob per l’accertamento dell’illecito di insider trading, punibile con sanzioni a carattere penale. La seconda questione, di validità, era subordinata all’ipotesi di una risposta negativa al primo quesito e prendeva le mosse dal dato che, a fronte della formale corrispondenza tra l’art. 47, paragrafo 2, CDFUE e l’art. 6, paragrafo 1, CEDU, l’inclusione del c.d. diritto al silenzio tra le garanzie del diritto di difesa anche in casi siffatti (soluzione, questa, adottata dalla Corte di Strasburgo) non trovava riscontro nella giurisprudenza della Corte di giustizia; in un’ottica di “massima salvaguardia dei diritti a livello sistemico”, dunque, la Consulta suggeriva al giudice di Lussemburgo la potenziale incompatibilità della direttiva 2006/3/CE – nel suo non contemplare il diritto delle persone fisiche a non fornire all’autorità procedente informazioni idonee a far emergere la propria responsabilità – con gli artt. 47 e 48 della CDFUE.
Sullo sfondo di tale ordinanza, il velato avvertimento che, anche a fronte di una lettura della Corte di giustizia opposta rispetto a quella suggerita dalla Consulta, si sarebbe potuti giungere alla dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 187-quinquiesdecies – in quanto non rispettoso di un “corollario essenziale dell’inviolabilità del diritto di difesa” tutelato dall’art. 24 della Costituzione – da cui sarebbe discesa una violazione degli obblighi derivanti dalla richiamata direttiva 2006/3/CE; il che lascerebbe intravedere, secondo la lettura di D. Sarmiento, una strategia di “seduction” della Corte italiana nei confronti di Lussemburgo, contrapposta agli atteggiamenti di “pragmatic resignation” o di “revolt and frustration” propri di altre corti costituzionali.
La risposta ai quesiti formulati dalla Consulta con l’ordinanza 117 del 2019 è giunta con la sentenza D.B. contro Consob del 2 febbraio scorso, che ha evidenziato una completa adesione da parte del giudice dell’Unione rispetto alla posizione della Corte italiana: il diritto sovranazionale, ha precisato Lussemburgo, consente agli Stati membri di non sanzionare le persone fisiche che, nell’ambito di procedimenti condotti dalla Consob al fine di accertare illeciti in grado di condurre all’irrogazione di sanzioni di carattere punitivo, si rifiutino di collaborare (purché non si tratti di comportamenti manifestamente ostruzionistici o di manovre dilatorie volte a rinviare lo svolgimento delle audizioni da parte dell’autorità).
Sulla base di tale convergenza di interpretazioni, la Corte costituzionale è tornata sulla questione, come si diceva in premessa, con la sentenza n. 84 del 2021; quest’ultima riproduce le argomentazioni già esposte nella richiamata ordinanza n. 117 del 2019, avvalendosi altresì della risposta della Corte di giustizia, per dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 187-quinquiesdecies nella parte in cui si applica anche alle persone fisiche che si siano rifiutate di collaborare con la Consob nei casi sopra esposti, in quanto non rispettoso delle garanzie difensive previste nell’ambito di indagini volte all’accertamento di illeciti passibili di sanzioni di carattere sostanzialmente penale.
Nei limiti di quanto possibile in questa sede, siano consentite alcune brevi considerazioni.
Si ricorderà senz’altro il dibattito sorto in dottrina relativamente alla sentenza n. 269 del 2017 (il cui seguito è rappresentato dalla nota serie di sentenze nn. 20 e 63 del 2019 e, naturalmente, dall’ordinanza n. 117 del medesimo anno), da più autori ritenuta foriera di una nuova stagione di chiusura rispetto alla giurisprudenza della Corte di giustizia: la vicenda in commento, tuttavia, ha senz’altro avuto il pregio di offrire alla Consulta la possibilità di dimostrare che il dialogo diretto con Lussemburgo rappresenta il giusto compromesso per conciliare il sindacato accentrato di costituzionalità posto “a fondamento dell’architettura costituzionale” con la giurisprudenza Melki e Abdeli ed A contro B ed altri.
Ma v’è un tema sostanziale, che guarda oltre i rapporti tra Corte costituzionale e Corte di Lussemburgo, che la sentenza n. 84 del 2021 consente di prendere in considerazione, fornendo in tal senso dei nuovi riferimenti.
Il diritto fondamentale alla difesa in giudizio, si legge in detta pronuncia, si fonda su una pluralità di norme che contribuiscono a definirne il contenuto: non solo l’art. 24 Cost., dunque, ma anche l’art. 6 CEDU, gli artt. 47 e 48 CDFUE, nonché l’art. 14, paragrafo 3, lett. g), del Patto internazionale sui diritti civili e politici. Tali norme, scrive la Consulta menzionando per la prima volta dall’avvio della “saga” sulla c.d. doppia pregiudizialità la risalente sentenza n. 388 del 1999, “si integrano, completandosi reciprocamente nella interpretazione”. Con quest’ultima affermazione, la Corte riporta alla luce il riconoscimento della capacità dei cataloghi dei diritti di alimentarsi a vicenda, contribuendo ad arricchire lo standard di tutela dei diritti ivi contenuti.
Non v’è chi non abbia sperato che tale richiamo sia sintomo di un abbandono, da parte della Consulta, di un approccio “gerarchico” alle Carte dei diritti dotate, in quanto tali, di una “impronta tipicamente costituzionale” (si allude, in particolare, ad A. Ruggeri). L’equiparazione delle Carte (di cui da tempo è, al contrario, fermo oppositore R. Bin), del resto, sarebbe necessaria – secondo la lettura in parola – se non si vuol incorrere nella contraddizione insita nell’affermare il diverso valore assiologico dei cataloghi di diritti ammettendone, al contempo, la capacità di mutua integrazione.
Come ammesso tuttavia anche da quest’ultima dottrina, sarebbe azzardato ipotizzare che all’orizzonte vi sia il superamento della teoria del “predominio assiologico” della Costituzione, sostenuta dalla Corte costituzionale in occasione della sentenza n. 49 del 2015. Piuttosto, il richiamo al precedente del 1999 potrebbe ritenersi verosimilmente indicativo della volontà di ricercare, ove possibile, un’interpretazione convergente del contenuto dei diritti fondamentali nello spazio europeo, attraverso il raffronto delle garanzie apprestate dai cataloghi dei diritti disponibili.
Quel che è certo, può concludersi, è che gli ultimi rinvii della Corte costituzionale (tra cui è da menzionare altresì quello effettuato con l’ordinanza n. 182 del 2020 in tema di c.d. bonus bebè) dimostrano senz’altro la volontà della Consulta di giungere, in un’ottica di collaborazione con la Corte di giustizia, alla costruzione di una tutela comune dei diritti fondamentali. E tale spirito parrebbe essere condiviso dal giudice dell’Unione, che non ha mancato di raccogliere la lettura estensiva del diritto di difesa proposta, sulla base della propria tradizione costituzionale in accordo con la giurisprudenza di Strasburgo, dal giudice costituzionale italiano, ammettendo nel caso esaminato l’esistenza di un “nuovo” diritto nell’ordinamento sovranazionale (come rilevato da A. Anzon Demmig).
È questo, in definitiva, il merito dell’indirizzo inaugurato dalla Consulta con la sentenza n. 269 del 2017: lasciare al giudice costituzionale lo spazio – garantito dalla priorità del sindacato di costituzionalità – per sfruttare al meglio le potenzialità dello strumento del rinvio pregiudiziale, in un confronto proficuo con la Corte di giustizia che consenta la creazione di un sistema integrato di tutela dei diritti a livello europeo.