Sovraffollamento e politica carceraria europea. Alcune prime notazioni.

Le prigioni non dovrebbero essere come le porte dell’inferno
altrimenti prenderebbero forma le parole di Dante:
‘lasciate ogni speranza, voi ch’entrate’…
(Corte EDU, Öcalan c. Turchia (n. 2), 18 marzo 2014)

Sommario: 1. Premessa. – 2. La base legale, in materia carceraria, del Consiglio d’Europa. – 3. Corte EDU e condanne dell’Italia. – 4. Sovraffollamento e politica carceraria tra Consiglio d’Europa e Unione europea. – 5. Quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell’UE? – 6. La sfida in atto.

1. Se il fatto che il Consiglio d’Europa si occupi di una materia, quale quella carceraria, fino a non molto tempo fa roccaforte degli Stati pare non destare più alcuna sorpresa (v. infra), meno diffusa è la constatazione del fatto che anche l’Unione europea stia dimostrando una crescente attenzione per un tale settore… per di più con un approccio che, nella definizione della politica carceraria eurounitaria sembrerebbe mettere in secondo piano il conseguimento di obiettivi economico-mercatori, riservando, invece, al principio personalistico-rieducativo della pena ed al valore della dignità della persona detenuta un ruolo centrale.

2. È naturale tuttavia che, su questa seconda linea, il ruolo decisivo appartenga attualmente al Consiglio d’Europa che, mentre inizialmente, in forza della sola Convenzione EDU interveniva su aspetti più specifici, successivamente e di pari passo con l’ampiamento della propria base legale ha esteso la propria sfera di azione in materia.

Sia sufficiente rilevare, al proposito, come già nel corso degli anni Sessanta gli Stati membri del Consiglio d’Europa abbiano deciso di sottoscrivere la Convenzione europea sulla sorveglianza dei delinquenti condannati condizionalmente o liberati con la condizionale. Nel 1983, poi, è stata firmata la Convenzione sul trasferimento delle persone condannate, alla quale si sarebbe accompagnato, in tempi più recenti, un Protocollo addizionale. Ancora, nel 1983 l’Assemblea consultiva ha adottato una Raccomandazione sulla protezione dei detenuti dalla tortura e dai trattamenti e pene inumani o degradanti, invitando il Comitato dei Ministri dello stesso Consiglio d’Europa a predisporre un progetto di Convenzione europea sulla protezione dei detenuti dalla tortura e da pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti. Ed è del 1987 la costituzione del Comitato Europeo per la prevenzione della tortura e dei trattamenti o delle pene inumani o degradanti (CPT), col compito, in particolare, di esaminare, attraverso un sistema di visite[1] il trattamento delle persone private della loro libertà, allo scopo di rafforzare, se necessario, la protezione di dette persone dalla tortura o da trattamenti o pene inumani o degradanti; inoltre, in quello stesso anno avrebbero visto la luce le Regole minime per il trattamento dei detenuti, destinate ad essere sostituite, nel 2006, dalle Regole penitenziarie europee.

Ad oggi, mentre vanno aumentando le occasioni di incontro e di dialogo dei Directors of Prison Administration degli Stati membri, la base legale in materia si è ulteriormente arricchita delle risoluzioni e raccomandazioni emanate dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (v. ad es. la R(1999)22 sul sovraffollamento carcerario; la R(2006)13 sull’uso della custodia cautelare; la R(2010)1 sulla Probation, e la R(2012)12 sui detenuti stranieri)…che vengono ormai puntualmente richiamate dalla Corte di Strasburgo (in aggiunta alle norme convenzionali) nelle controversie in materia.

3. E’ stato dunque su questa base che la Corte EDU ha emesso un notevole numero di pronunce in materia carceraria che, in un primo momento, hanno riguardato soprattutto Paesi extraeuropei (spec. la Russia) o che, comunque, all’epoca in cui sono stati presentati i ricorsi non erano ancora entrati nell’UE[2], per poi arrivare a toccare, com’è noto, pure l’Italia. Ci si riferisce, a quest’ultimo riguardo, alle decisioni rese nell’ambito dei casi Sardinas (del 17 maggio 2005), Sulejmanovic e Torreggiani (rese, rispettivamente, il 16 luglio 2009 e l’8 gennaio 2013), in cui lo Stato italiano è stato condannato per la eccessiva durata della custodia cautelare (in violazione dell’art. 5, §3 Conv. EDU), e per non aver saputo garantire (violando così l’art. 3 Conv. EDU) la disponibilità di uno spazio minimo vitale in carcere (tenuto conto, altresì, nell’ultima delle suddette sentenze, dello spazio occupato dagli arredi nelle celle in cui i detenuti trascorrono molta parte del loro tempo).

Ci si limita a rilevare come le suddette pronunce abbiano avuto un impatto di indubbio rilievo sul nostro ordinamento, gettando ulteriore luce sulla gravità del problema del sovraffollamento carcerario in Italia, agendo da impulso nei confronti del nostro Paese ed esortandolo a farsi più seriamente carico della questione (cfr. quanto riportato, infra, nelloschema di sintesi del ‘caso italiano’).

Purtroppo, però, in un tale frangente, il nostro legislatore ha esibito un’attitudine non tanto costruttiva, mancando – come sarebbe emerso, del resto, oltre che dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo (v. supra), anche dai vari reports (v. infra) messi a punto dagli organi del Consiglio d’Europa…– di seguire un disegno politico sufficientemente chiaro e di ampio respiro, idoneo comunque a condurre, ad un dato momento, ad una adeguata stabilizzazione della situazione carceraria italiana. Per altro verso, si è adottato un approccio emergenziale alla questione (la vicenda, peraltro, specie agli esordi, va inquadrata nell’ambito di un contesto politico-istituzionale in cui, come si rammenterà, il Dipartimento della protezione civile svolgeva un ruolo centrale nell’azione di governo…), optandosi, in particolare, per l’uso (rectius: l’abuso) della decretazione d’urgenza e di provvedimenti emergenziali, coll’intento di porre di volta in volta rimedio ad aspetti specifici del problema, senza avvedercisi di come, così facendo, si stessero conseguendo nelle migliori delle ipotesi, risultati affatto precari (cfr., ancora, lo schema di sintesi del ‘caso italiano’).

4. La situazione di impasse in cui si trova (anche) il nostro Paese potrebbe, dunque, probabilmente essere affrontata dall’azione coordinata di Consiglio d’Europa ed Unione europea.

Ed è interessante sottolineare come, in tal senso, potrebbe essere collaudata una schematica idonea ad essere riproposta, nel prossimo futuro, relativamente ad altri settori non rientranti, a stretto rigore, tra le competenze dell’Unione, basantesi, per l’appunto, sull’azione coordinata, anche a più livelli ordinamentali, da un lato:

a) del Consiglio d’Europa: attraverso l’accertamento della presenza – specie a seguito, ora, di sentenze-pilota della Corte di Strasburgo nei confronti di Paesi dell’UE –, di problemi ordinamentali di «carattere strutturale e sistemico», comportanti la perdurante violazione di diritti fondamentali degli individui; e, dall’altro lato

b) dell’UE: con la verifica – anche a seguito della pubblicazione di libri verdi della Commissione UE – dell’impatto negativo di questo tipo di situazioni per la realizzazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Con specifico riguardo al nostro Paese può, allora, osservarsi che, dopo la sentenza pilota Torreggiani (v. supra), è giunta, in Italia (v. sub a) da Bruxelles (v. sub b), una delegazione della Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE) col compito – in vista della valutazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa che avverrà nella primavera 2015 – di visitare alcune strutture carcerarie avanzando (eventualmente) le proprie proposte per affrontare il problema[3]. Nel rapporto e nella nota che ne sono seguiti, si riconosce che Acknowledges the efforts made by the Italian authorities to solve the problem of overcrowding, put in place to comply with the Torreggiani pilot judgement of the ECtHR, e nondimeno si tiene altresì a ribadire that much more needs to be done e, che pertanto, urges the Italian authorities to continue and increase their efforts in this sense.

Con riguardo all’ordinamento eurounitario, poi, si consideri come un’indagine, condotta nel 2011 e pubblicata nel 2013 (v. sub a)) abbia messo in luce che il sovraffollamento delle carceri è un problema che interessa almeno la metà delle amministrazioni penitenziarie europee (v., inoltre, il grafico più sotto riportato). In questo quadro, la Commissione europea (v. sub b)) – si noti, nel quadro delle politiche di sostegno dell’attuazione delle regole penitenziarie europee approvate dal Consiglio d’Europa – il 14 giugno 2011 ha pubblicato un Libro Verde, precisando come sebbene «le condizioni della detenzione e la gestione delle carceri siano di competenza degli Stati membri», tuttavia l’interesse della Commissione UE ad occuparsi della materia risulterebbe «giustificato dall’importanza fondamentale del principio di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie in relazione allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia».

In particolare, considerata la necessità di «esaminare in che misura la detenzione influisce sulla fiducia reciproca, e di conseguenza in generale sul riconoscimento reciproco e sulla cooperazione giudiziaria nell’ambito dell’Unione europea» nel precitato Libro Verde è stata esaminata l’interazione tra le condizioni della detenzione e gli strumenti del riconoscimento reciproco adottati a livello UE (quali ad es. il mandato d’arresto europeo e l’ordinanza cautelare europea), mentre agli Stati membri è stato richiesto di fornire informazioni circa le misure alternative alla custodia cautelare ed alla detenzione, e di esprimersi in merito all’opportunità di promuovere tali misure a livello UE e/o di stabilire norme minime nell’ambito dell’Unione europea volte a regolare la durata massima della stessa custodia cautelare in carcere.

5. Per completare il quadro qui abbozzato, resta da osservare come, il Consiglio UE, già in precedenza, sulla base degli artt. 31, §1 lett. a) e c) e 34, §2 lett. b) del TUE, e sempre con the objective of maintaining and developing an area of freedom, security and justice, avesse adottato varie decisioni-quadro in materia (v., ad es. le decisioni-quadro2008/909 /GAI, del 27 novembre 2008, sul reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell’Unione europea; e 2008/947/GAI, del 27 novembre 2008, sul reciproco riconoscimento delle sentenze e delle decisioni di sospensione condizionale in vista della sorveglianza delle misure di sospensione condizionale e delle sanzioni sostitutive; e 2009/829/GAI, del 23 ottobre 2009, sul reciproco riconoscimento alle decisioni sulle misure cautelari in alternativa all’arresto provvisorio).

Dal canto suo, il Parlamento europeo, all’indomani della pubblicazione del ridetto Libro Verde, ha sollecitato «la Commissione e le istituzioni UE ad avanzare una proposta legislativa sui diritti delle persone private della libertà» ed «a sviluppare ed applicare regole minime per le condizioni carcerarie e di detenzione nonché standard uniformi per il risarcimento delle persone ingiustamente detenute o condannate» (v. la Risoluzione sulle condizioni di detenzionenell’UE, del 15 novembre 2011).

In attesa dell’evolversi della situazione, occorrerà leggere con attenzione le motivazioni che la Corte di giustizia UE renderà relativamente al caso Adala Bero. In particolare se essa, nell’interpretare le disposizioni della cd. direttiva rimpatri (spec., l’art. 16, 1° c.), deciderà, in linea con quanto proposto nelle Conclusioni dell’Avvocato generale, di conferire rilievo, congiuntamente all’art. 1 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, anche agli orientamenti, adottati dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa in materia[4]. È stato, infatti, «mediante» i suddetti parametri, nella valorizzazione quindi proprio di quell’azione congiunta di cui si diceva (nel precedente paragrafo) che, nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, l’Avvocato generale Yves Bot ha valutato l’«adeguatezza del luogo, delle condizioni e del regime del trattenimento», concludendone, «Alla luce di tali criteri», «che il carcere non fosse un luogo appropriato o adeguato all’accoglienza e al trattenimento dei cittadini di paesi terzi in attesa di allontanamento» (v. partic. i §§ 86-88).

6. Ad oggi, la volontà di svolgere un’azione concertata, basata sull’idea – pienamente conforme, peraltro, coi principi consacrati dalla nostra Carta costituzionale[5] – that respect for human dignity must always constitute the minimum standard of treatment of detainees ha trovato una importante conferma, in particolare, nell’invito, formulato il 9 aprile 2014 dal Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs del Parlamento europeo, to improve its cooperation with the Committee for the Prevention of Torture (CPT) and other relevant bodies of the Council of Europe on the issue of prisons situation in the EU.

Il dado, dunque, è tratto. Anche se può credersi che gli obiettivi in questione potrebbero essere più agevolmente conseguiti nell’ambito di una Unione in cui l’avanzamento del processo di integrazione conducesse ad una più stretta interrelazione del circuito democratico e del sistema giudiziario eurounitario ed, in ultima analisi, ad una compiuta organizzazione del potere pubblico in Europa al servizio delle persone, incluse quelle detenute.

SCHEMA DI SINTESI DEL “CASO ITALIANO”

(i dati sono reperibili sul sito istituzionale del Ministero della Giustizia)